提案第20180056号
案 题：关于进一步加强基层医疗卫生机构服务能力建设的提案
提 出 人：民盟广东省委会(共1名)
分 类：医卫
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
基层医疗卫生机构是医疗卫生服务网络的网底，与人民群众的身体健康息息相关。加强基层医疗卫生机构服务能力建设，对破解医药卫生体制改革难题，实现“人人享有基本医疗卫生服务”目标具有深远意义。
近年来，广东省委、省政府高度重视基层医疗卫生机构建设，出台多项政策措施推动基层医疗卫生服务能力水平的提升。2017年初，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加强基层医疗卫生服务能力建设的意见》（下简称《意见》），计划从2017年开始用3到5年时间，统筹各级财政安排500亿元，重点支持各地加强基层医疗卫生服务能力建设。然而，仍存在一些突出问题亟待解决。
1、基层医疗卫生人才短缺问题仍未改变，人才流失现象尚未得到根本遏制
基层医疗卫生机构虽然在设施、设备和业务用房上有了根本的改善，但人才短缺的问题仍然严重，与基层医疗迫切谋求发展的矛盾突出。截止到2017年初，我省基层医疗卫生机构空编率仍约为43.81%，妇产科医生、中医医生和影像类医学技术人员尤其是全科医生严重不足的现象普遍存在，影响家庭医生签约服务等基层医疗服务工作成效。以广州市为例，截止到2016年底，全市常住人口为1404.35万人，全科医生数为4506名，按照每名全科医生签约服务2000人的上限计算，全市至少需配置全科医生7022名，缺口超1/3。调研发现，尽管目前广州市家庭医生签约服务覆盖率较高（截至2017年11月，广州市老年人、儿童、孕产妇等重点人群已有176万人签约了家庭医生，覆盖率约60%），但由于作为家庭医生主体的全科医生总量不足、服务能力有限，导致“签而不约”现象突出，群众满意度不高。长期来看，这不利于家庭医生签约服务工作的持续开展。
由于城乡收入差异等因素影响，多年来基层医疗卫生机构人才流失严重。为此，我省相继出台“对参加基层卫生高级专业技术职务资格评审的专业技术人员，论文、科研不做硬性规定”“省级财政按每个岗位（全科医生）每年6万元的标准为经济欠发达地区安排补助资金”等职称倾斜、高薪聘医的政策留住基层尤其是欠发达地区基层医务人才，并取得一定成效。但目前基层医疗机构仍难以提供良好的职业发展平台，职称晋升通道狭小、专业学习环境不佳等问题依然存在，使得医疗卫生人才难以专心扎根基层尤其是欠发达地区基层，人才流失问题未得到根本遏制。
2、全科医生等基层紧缺人才培养模式亟待完善，医师多点执业工作进展缓慢
虽然国家大力推进医学院校培养全科等医学人才的工作，但由于医学人才培养的长期性，短期内难以弥补基层对全科医生等紧缺人才的需求。目前主要通过其他专科医生转岗培训的方式来培养紧缺专业人才，然而实施效果并不明显，尤其是全科医生培养效果一般。当前基层医院主要靠专科医生带教全科医生，经培养后的医生在临床诊疗水平上参差不齐，离“首诊在基层”的服务模式和要求还有距离。
医师多点执业是推动优质医疗资源下沉的有效途径。但自2009年我国开始放开医师多点执业以来，相关工作进展缓慢。一方面是由于我国公立医院医师在职称晋升、养老、工资待遇等方面都要依托单位，在选择多点执业时必然受医院限制；另一方面，尽管国家和省相关部门已出台许多政策和措施鼓励社会办医，但在财税金融、保险、审批服务等方面仍存在许多制约，医师多点执业的空间有限。
3、医联体建设缺乏长效机制，给基层医疗带来新的挑战
目前我省推动的医联体建设在实现资源共享、培训提高基层医务人员服务能力方面取得一定成效，但其在促进患者基层就医方面作用未如理想，且主要靠行政手段推动，缺乏长效机制。一方面，不同地市之间的医联体建设大多是粤东西北地区市级、县级医院与珠三角地区医院对接，如“广清、广梅医疗服务一体化”“深河医疗服务一体化”等，主要解决一些急危重、复杂、疑难病例，患者“小病”投向“大医院”、找“大医生”就诊的倾向并未得到根本转变。另一方面，在县镇一体化建设中，当前推进的县（市、区）级医疗机构托管帮扶乡镇卫生院工作对于部分欠发达地区的县（市、区）级医疗机构而言，其自身就面临基础薄弱、人才缺乏的问题，还要承担派出大量技术骨干帮扶乡镇卫生院管理、医疗和信息化建设等义务，难以做到工作持续有效开展。同时，医联体给基层医疗也提出了新的挑战：患者被大医院虹吸现象持续存在，一些大医院借医联体“跑马圈地”；双向转诊，上转容易，下转难。基层医疗机构缺人才、缺技术、处方药品不足等让分级诊疗陷入窘境。
4、群众对基层医疗服务能力缺乏信任
一直以来，我省优质医疗资源集中在大医院，对于医疗知识相对匮乏特别是日常保健意识很差的普通群众来说，对基层医疗卫生机构服务能力差已形成刻板认识，更愿意选择到大医院排队，花钱买放心。另一方面，由于基层医疗机构人手本就不足，一部分精力还要放在统计医保信息上，没有充足的时间为患者提供优质服务，服务环境差、态度不好等也是影响患者到基层就医的原因之一。
建议：
1、建立基层人才队伍保障机制，不断完善基层人才职业发展环境
一是结合卫生强省建设的总体要求，按照《意见》部署，确保在核定编制、招录人员、职称评聘、薪酬待遇等方面已出台的有利于基层卫生人才队伍建设的各项政策措施落到实处。二是通过支持欠发达地区简化人才引进手续、建立引进中高级人才的“绿色通道”等措施鼓励和引导医学人才到基层医疗机构服务。三是建立完善对基层医务人员的继续教育体系，构建珠三角地区与粤东西北地区医院一对一帮扶合作机制，落实职责，可通过远程会诊平台、网上教学等方式对基层人才开展培训，不断提高其业务能力。四是进一步完善基层单位的激励性薪酬体系。建议在现有政策基础上，对基层医疗卫生机构公共卫生服务经费按基本工作量和增量进行分列，测算成本和劳务费用并保障投入，体现多劳多得、优质优酬原则。
2、强化全科医生人才培训，多措并举推动多点执业政策落到实处
不断完善全科医生人才培养模式，在医学院校或大医院挑选一些骨干师资到先进地区学习或邀请国内外专家进行全科医学培训，经过培训的医生再把基层全科医生带教出来。可在粤港澳大湾区建设中，加强与港澳地区的医生培训合作，学习其全科人才培养的先进经验，或邀请港澳地区全科医生专家到省内培训指导。
通过进一步推动公立医院人事管理制度改革，试点建立以医师为主体的医疗责任事故保险，取消不合理的医疗机构设置规划和审批等政策措施，优化医师多点执业社会环境，鼓励大医院的医生社会办医。
3、健全医联体长效工作机制，加强基层医疗卫生机构内涵建设
建立基层医疗卫生机构与上级医院间固定协作关系，开通转诊绿色通道，方便患者合理转诊。可建立“倒挂式”医联体模式，即农村地区部分当地医生坚守在基层，县级医院医生定期到基层坐诊，以此类推，市级医院医生、省级医院医生相应下沉坐诊，更好地推动双向转诊和基层医疗服务水平提升。同时，与上级医院合作，在基层医疗卫生机构推广应用远程会诊、心电图和影像等远程诊断系统，提高其诊断能力。
加强基层医疗卫生机构建设，提升内科、急诊、儿科、计生等服务能力，大力发展中医医疗保健服务。依据岭南传统医药特色，积极培养一批中医领军人物，推行“师带徒”训导制，推广中医保健操指导、煎药等特色服务，发挥中医药“治未病”和养生保健的优势。利用现代信息化技术，推广网上预约、微信关注推送健康保障知识、家庭医生服务APP等手段，改进基层医疗卫生机构服务手段。
统筹医疗服务与养老服务资源，推进“医养”结合工作，在新建基层医疗卫生机构与养老机构时要考虑就近同步规划建设，加强基层医疗卫生服务对养老服务的支撑。
4、开展基层医疗卫生机构标准化建设，提高群众满意度
开展“创建群众满意社区医院”等活动，加强社区卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生站标准化建设，加强内部管理，推进信息技术应用和信息化平台建设，将医卫人员从各种繁琐的统计和事务性工作中抽离出来，专心医疗服务工作；积极实施服务提升工程，转变群众对基层卫生机构医疗水平的固定看法。对群众满意的基层医疗卫生服务机构，采取“以奖代补”方式给予奖励，奖励资金用于创建活动等公用支出。
