提案第20180051号
案 题：关于促进粤港澳大湾区司法合作平台建设的提案
提 出 人：民盟广东省委会(共1名)
分 类：政法
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
推进粤港澳大湾区建设，是中共十九大确立的国家重大战略。随着国家“一带一路”、粤港澳大湾区建设、泛珠三角区域合作等一系列重大战略的实施和港珠澳大桥的建成通车，粤港澳三地的区域合作必将更为紧密。由于粤港澳大湾区具有的独一无二的“一国两制三法域”特点，随之而来的诸多制度性冲突与矛盾也不可避免，这在司法领域表现得尤为突出。因此，加快粤港澳大湾区司法合作平台建设，在广东与港澳三法域之间建立起有效沟通、顺畅合作的司法运行机制，就显得十分重要而迫切。近年来粤港澳司法合作虽取得一定成效，但同时也暴露出以下问题：
1、“一国两制三法域”之间没有统一的司法合作协议
港澳回归以来，在内地与港澳三个不同的法域之间，尚未签署全面的司法合作协议。只是最高人民法院先后与澳门和香港特区政府签署了《就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》等几份有关民商事案件合作的安排，且都是原则性规定，有许多具体问题未作明确规定，导致广东与港澳之间大量的互涉案件，基本上处于无法可依的状态，只能通过个案协商的办法解决，在法律事务中造成大量的问题和矛盾，比如港澳居民和广东居民的离婚案件，案件的管辖权、适用法律、审判裁决效力、执行方式和执行效力都存在制度性冲突和争议，这是依靠现有制度性安排无法解决的。
2、粤港澳之间的司法个案协商缺乏常规而系统的合作机制
改革开放以来，粤港澳之间的司法合作始终停留在个案协商的层面，一案一商，各案不同，表现出临时性和应急性，缺乏常规而系统的合作机制，这无疑极大地增加了粤港澳司法机构处理司法事务的难度和负担。目前，粤港澳互涉案件量逐年增多，仅深圳中院2014年至2017年上半年受理的涉港商事案件即达3297件，2016年至2017年8月，香港居民在广东被采取刑事强制措施多达1320人次。随着粤港澳大湾区建设的不断深入，必将产生更多需要粤港澳开展司法合作予以解决的法律事务，三地间的司法合作若仍靠个案协商解决，不仅远远不能满足社会日益增长的司法需求，也与法治公平正义理念的要求相背离。
粤港澳大湾区司法合作的主体不清，路径不畅
首先，广东与港澳间司法合作的主体不明晰。内地与港澳之间的司法合作有两种模式：第一种是法域合作模式，内地作为一个统一的法域与港澳法域之间形成平等的司法合作关系，该模式下内地司法合作的主体只能是中央。第二种是区域合作模式，港澳作为我国的特别行政区，与内地各省、市、自治区之间建立平等的司法合作关系，该模式下内地司法合作的主体是各省市区，而非中央，但中央可以作为组织者、协调者，代表内地各省市区作出司法合作上的安排。但目前中央未明确规定允许内地各省市区单独与港澳直接进行司法合作，造成粤港澳之间司法合作主体不清。
其次，粤港澳大湾区司法合作的现实路径不畅。中央在对待港澳司法事务上，权力高度集中，即使操作性事项也一直未能放权，导致粤港澳大湾区的司法合作面临诸多程序难题：（1）地方的司法事权与中央的司法合作审批权之间高度分离。同在大湾区的粤港澳，遇有需要审批的司法合作事项，必须逐级上报中央审批后逐级返回。（2）个案协商方式受到局限。粤港澳个案协商一般局限在会议、约访、信息通报、行动配合等方面，需要法律层面合作的如解决管辖权争议，案犯通缉、缉捕与移交，刑事跨区调查取证等领域和事项，则要么走繁琐的逐级上报途径，要么就走“旁门左道”灵活变通，不可能有深层次交流与合作共建。（3）在跨境交流方面，广东与港澳完全不对等。广东司法赴港澳公务，无论级别高低，均要报经中央审批，程序繁琐冗长，限制了一些紧急事务和正常的合作交流。
粤港澳警察及司法机关之间缺乏深层次的互信
（1）对犯罪嫌疑人的跨境追逃难以广泛展开。如内地一些重刑犯逃往港澳并且滞留，港澳有关部门往往囿于死刑犯不移交、政治犯不移交、财税犯不移交等国际法原则的限制，不予缉捕移交；（2）在香港特区发生的危害国家安全犯罪，香港没有相关的法律追究，也不移交内地有关机关处理；（3）粤与港澳法院之间缺乏有效沟通和司法互信，没有形成司法共识和较为一致的裁判标准，在生效民事裁判、仲裁裁决方面往往互不承认、执行，也未能建立刑事诉讼移管、刑事裁判互认执行等刑事司法合作。
建议：
1、建立粤港澳大湾区司法合作平台
从必要性上来说，由于当前的制度安排已难以满足粤港澳大湾区建设发展的现实需要，因此，在内地与港澳之间尚未能统一签署全面司法合作协议的情况下，广东有必要向中央申请优先建立粤港澳省区级司法合作平台，通过该司法合作平台，推动粤港澳警察、司法、司法行政、海关边防等机构之间建立常态化的合作交流关系和沟通协商机制，增强彼此之间的司法互信，顺应大湾区融合发展对司法合作的迫切需求。
从可行性上来说，按照《香港基本法》第95条和《澳门基本法》第93条的规定，港澳地区与全国其他地区的司法机关通过协?依法进行司法方面的联系和相互协助并无制度性障碍。广东与港澳水乳交融，文化相通，具有多年个案协商的经验，与港澳比较容易形成共识，实现合作。建立粤港澳司法合作平台，有助于进一步推动内地与港澳间逐渐走向法域司法合作的规范化、法治化，为“一国两制”和“一带一路”建设中更广泛的司法合作，提供法治实践样本。
2、明确粤港澳大湾区司法合作平台的定位与功能
粤港澳大湾区司法合作平台的建设由中央统一指导并作必要的授权，广东省与香港、澳门特区根据港澳基本法的规定，协商签署三方司法合作协议，根据协议设置司法合作联络机构，并赋予该机构一定的审批协调等权限，使其承担粤港澳之间涉及司法、警务、行政执法等事项的审查、审批、联络、指挥、化解冲突等综合功能，对于粤港澳之间的司法合作、警务协助、行政执法协作等事项，除少数确有必要报经中央审批的以外，均由该司法合作联络机构直接审查处理。
3、多方联动，合理规划，稳步推进粤港澳大湾区司法合作平台建设
（1）积极争取中央的政策支持。建议中共广东省委向中共中央、国务院申请，就先行先试建设粤港澳大湾区司法合作平台事宜获得中央的准许和支持，并由广东省委政法委牵头组建专门工作小组与中央有关部门进行具体的沟通协商。建议积极提请中央赋予广东省更大的地方立法权限，先行先试，通过制订政策、地方性法规、规章等方式，在省级层面创新粤港澳司法合作的内容、途径和方法，广东省可为此拨付专项经费，组建工作团队，重点推进相关工作。
（2）在既有的粤港、粤澳合作联席会议的基础上，谋求建立粤港澳大湾区司法合作联席会议。建议省委、省政府出面提请中央授权广东省政府与港澳特区政府沟通协商，建立粤港澳大湾区司法合作联席会议，作为粤港澳三地间的司法合作联络机构，设联席会议联络办公室作为常设机构。联席会议组成人员由粤港澳司法及政府有关部门高级官员组成，定期召开会议，研究、协商、解决三地司法合作中的问题。已经确定的合作事项和办法，以书面文本方式留存，作为司法合作协议的一部分。
（3）依托公检法司各机关建设专业司法合作平台。广东省公检法司各机关，在向公安部、最高检、最高法、司法部各自请批后，直接与港澳的对口业务机关签署专业合作协议，建立省级机关专业司法合作平台，属于专项业务事项的沟通合作，就在专业平台解决，专业平台解决不了的事项，就提交粤港澳大湾区司法合作联席会议解决。
4、通过司法合作平台推进粤港澳大湾区司法合作向广泛深入发展
为促进粤港澳大湾区建立司法合作的长效机制，建议通过司法合作平台，推动粤港澳三地间以下事项的合作：
协商制定刑事、民商事司法管辖与法律适用协议；
通过平台审批，可以跨境直接进行文书送达、调查取证、护送证人出入境，以及更多便利的调查取证协助；
在更大范围内相互承认与执行生效民商事判决、裁定、仲裁裁决；
在刑事合作领域，建立大湾区犯罪信息协查通报、刑事逮捕令对接、案犯移交、刑事追赃、诉讼移转、执行移管等多种制度机制；
对相关的安排、协议、制度等执行过程中的问题及其他的合作事项进行沟通协商。
