提案第20180049号
案 题：关于加强农村土地承包经营权确权、监管与纠纷化解工作的提案
提 出 人：民盟广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
农村土地制度改革是我国实施乡村振兴战略的重要一环，中共十九大报告明确指出“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。在此背景下，如何做好农村土地承包经营权确权工作，已成为完善农村土地“三权”分置制度、推进乡村振兴战略实施的关键。
自2013年我国农村土地承包经营权确权工作开展以来，我省各级各部门按照中央统一部署，稳步推进，取得了显著成效，得到了农民群众普遍拥护和支持。但是，随着农村土地承包经营权确权工作进入攻坚克难的关键时期，历史遗留、群众争议等诸多问题逐步显现，农民群众对承包地确权登记工作的期望不断提升，要求越来越高，难度越来越大。因土地承包经营权引发的争议呈逐年递增、增幅加大的趋势，且普遍存在情绪难解、利益难平、问题难调、裁判难决的特点，一定程度上影响了农业的健康发展和农村的和谐稳定。
以广东省某地级市为例，据统计，2014年至2017年9月，市法院共受理“涉农村土地承包经营权”案件504件，占涉农纠纷的99%。调研发现，引发“涉农村土地承包经营权案件”增长和调处难的主要原因是：
1、土地登记方面：登记机构和登记效力不统一，早期土地承包经营权登记工作质量不高，造成物权公示效力不足
土地承包经营权作为用益物权的一种，必须借助公示手段保障物权安全，目前我国围绕各类土地登记所适用的法律规范各有不同，土地所有权和使用权登记机关不一致：登记国有土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权的机关是国土管理部门，适用的法律是《土地管理法》，登记耕地、草地类土地承包经营权的是农业主管部门，登记林地承包经营权的是林业主管部门，适用的法律是《农村土地承包法》、《草原法》、《森林法》。虽然《物权法》提出要统一登记，但多年来已经形成的部门分割管理体制目前仍未改变。
此外，土地利用情况不同，登记效力也不同。以家庭承包方式取得的土地承包经营权，自合同生效时设立，而以拍卖招标等方式承包的荒山荒滩等土地的承包经营权，则以登记为取得或流转的标准，自登记时设立；农户初始从发包方那里获取土地承包经营权时，登记规则要求县级以上人民政府“应当”颁发证书确认权属，而通过转移、互换等方式签订合同、获取土地承包经营权的，则“依当事人申请自愿登记”。
在实际登记中，这种复杂的土地管理规则给法律知识薄弱的普通农民和基层工作人员带来认知上的困扰，同时细碎的地块和庞大的测量工作量增加了土地承包经营权的登记成本，尤其是早期的土地登记工作质量不高，个别村集体土地登记管理档案缺失，无备案无底册等，为当前的土地确权工作带来不便。
2、基层治理方面：乡村自治能力不足，乡镇政府对土地承包工作的指导缺位
现行的《村民委员会组织法》规定“乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，由于乡镇政府对村民委员会是“指导”而非“领导”关系，且法条并无明确“指导”内容的范围，尤其对涉及土地承包经营权这一关乎农民生存权、发展权的事务，是否应完全属于村民自治领域、基层政权能否予以干预，并没有明确的界定，致使实践中各地乡镇政府对乡村治理的指导松散、手段柔性，很多地方的乡镇政府对土地承包经营权事务秉持放任自流的态度，不发挥积极的引导和协调作用，更进一步助推了土地承包经营权纠纷的多发、易发。
3、土地流转方面：流转行为不规范致使争议多发
一方面，农民缺乏缔约意识和备案登记意识，主要表现在：认识不清，对法律法规缺乏了解，认为土地是集体分到自己名下的，三十年承包期内自己说了算；缺乏风险防控能力，没能发挥合同应有的固定双方意思表示、增进共识减少纷争的作用；流转内容不规范；不按规定备案或报批等。
另一方面，村集体在流转合同管理方面也存在诸多不规范，主要表现在：有的流转合同没有在村集体报备；未建立规范的土地流转档案和底册；文档资料遗失或腐坏等。
建议：
1、提请国家完善相关立法
（1）在土地登记管理方面，建议尽快出台针对集体土地管理的统一登记办法，统一登记机构、登记效力等。将土地所有权和用益物权统一登记于同一个行政机关，建立全面准确的土地信息数据库，有效监管土地资源和土地利用的实际状况。此外，农村土地承包经营权的登记也应与一般不动产登记制度一致，一律实行登记生效主义，即将签订合同只作为债权生成的标志，只有登记才能发生物权变动效力，从而提高土地登记行为的效力档次，将登记行为统一确定为物权生效行为。
（2）在村民自治方面，建议尽快出台《村民委员会组织法》相关配套规定，明确政府指导与村民自治的界限范围，理顺两大权力主体的关系。一是将村委会选举与乡镇人大代表选举衔接起来，避免基层自治组织在国家权力系统外的游离，确保政府指导职能得到有效发挥，为打造服务型政府、实现政府与村民良性互动提供条件。二是明确划分乡镇政府和村委会的职责权限，防止村民自治“附属行政化”和“过度自治化”。对于土地承包经营权，必须赋予国家行政机关一定的行政介入、管理权。对土地承包经营权的取得、变更和终止，在村民自治层面应明确其属于需要民主议定的重大事项，在政府管理层面应该赋予政府以特定情况下的行政干预权。
（3）在纠纷化解方面，建议引入“行政裁决”这一行政处理制度，完善土地纠纷多元化解机制。建议引入“行政裁决”制度，完善《土地管理法》相关规定，将《土地管理法》第十六条规定的“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”中的处理方式确定为行政仲裁，并明确仲裁权的行使机关为县区一级人民政府。由于非终局行政裁决行为具有可诉性，当事人不服可以提起行政诉讼，这样既能保障农民权益，又确保司法权与行政权划分明确、互不干涉，从而有效解决乡村调解效力刚性不足、司法审判又有一定被动性和滞后性的局限，将自治调解、行政仲裁和司法审判有机结合起来，构建集“乡村调解、县区仲裁、行政裁决、司法保障”为一体的土地纠纷多元化解新机制。
2、加强政府的指导和监管
（1）做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作
一要宣传造势，对农民做好广泛深入的动员，重点宣传土地承包经营权的物权属性和无权证带来的法律风险，使农民充分认识无权证的风险，积极配合土地登记人员开展工作；二要坚持技术护航，运用技术手段重点解决承包地块面积不准、“四至”不清、空间位置不明的问题，做到土地信息准确，同时要增强信息建设前瞻性、兼容性，为后续土地实行统一登记管理提供操作空间；三要依靠基层力量做好矛盾化解工作，针对土地纠纷、农户自行流转、互换调整等问题，运用档案翻查、实地走访、上门协调等方式妥善处理权属不明问题，坚持先解决矛盾纠纷后登记的原则，确保确权登记部分无争议。
（2）强化政府对土地流转合同的管理指导
一要加强政府部门对土地流转的指导，引导农民依法签订书面的流转合同，规范土地流转的形式与内容。县级农业行政主管部门或乡镇政府应向农民提供规范统一的土地流转合同文本和流转指引，引导农民正确表达真实意思表示并记录于合同内。
二要加强对发包方土地流转合同备案审批工作的管理指导。加强对村干部的培训，如在指导土地登记流转方面，要着重就土地登记流转报备意义、报备程序、土地档案管理等开展培训；乡镇政府要对自治能力较低的村委会给予扶持，帮助其建立健全土地流转合同的立卷、归档、调阅制度，建立健全村民自治、民主决策、民主监督机制，提升基层治理水平；有条件的乡镇以上政府可以逐步建立起乡镇或县范围内的土地公示流转信息平台，为搞活土地流转市场、引导土地良性流转提供条件。
