案类案号：提案第20180029号
案题：关于在东江流域统筹发展高效节水农业的提案
提出人：民进广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
我国是一个农业大国，一方面农业发展面临水资源短缺的制约，另一方面农业用水效率不高、节水潜力巨大,破解这种矛盾的重要途径就是进一步加强农业节水力度、大力发展节水农业。2012年，国务院印发《国家农业节水纲要（2012-2020）》，已经把节水灌溉农业升级为我国经济社会可持续发展的一项重大战略任务。2016年，《国家“十三五”规划纲要》提出在重点灌区全面开展规模化高效节水灌溉行动，进一步使高效节水农业成为我国农业供给侧改革的重点实施内容。2017年，中央一号文件再次强调“把农业节水作为方向性、战略性大事来抓”。为落实这项重要任务，财政部在“十二五”时期累计投入6000多亿元建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田，广东省也投入建设资金210亿元完成1527万亩高标准基本农田建设，超过国家下达的1510万亩建设任务。
东江流域是广东省人口最为密集、经济发展最为活跃、上下游发展极不平衡、流域水资源利用率最高、流域内用水矛盾十分尖锐的典型地区。在东江流域统筹规划发展节水高效农业，不仅仅是提高东江流域水资源利用效率、缓解流域内用水矛盾的有力保障，同时也是大幅度增加流域上游农民收入，缩小流域间地市收入差距，促使东江流域转变经济发展方式和推动流域内经济社会均衡发展的重大基础战略，对推动全流域走绿色、高效及可持续发展之路具有重要意义，对于全省其他流域也有重要借鉴意义或示范价值。
一、东江流域节水农业发展现状及问题
东江流域诸地市从2013年开始就严格执行“最严格水资源管理制度”，同时按照国家和省的要求，在“十二五”时期全面推进省下达的高标准农田建设工作，农田基础设施得到大幅改善，农业用水效率大幅提升，全流域高效节水农业发展形势良好。但仍然面临流域内发展不平衡、统筹规划不足等一系列问题，亟待在十三五时期解决完善。具体表现为：
（一）高标农田建设情况差异巨大。十二五时期，惠州、东莞、河源分别建设完成80.86万亩、15.27万亩、53.59万亩高标准农田，均超额完成了省下达任务。但建设标准差异巨大，惠州4500元/亩，东莞6000元/亩，河源1500元/亩。山区市本来建设难度就较大，建设成本偏高，但建设资金是惠州的1/3，东莞的1/4，高标准农田建设水平差异明显，在工程的规划设计、建设标准、使用寿命等方面存在一定差异，从长远来看是不利于高效率灌溉节水的。
（二）流域内农业用水效率差异过大。深圳、东莞、广州等市农业用水总量占相应总用水量比例仅16.8%，不仅农业用水比例低，且农业用水效率也远高于全国平均水平。而作为农业大市的惠州、河源，不仅农业用水占比较高，而且水资源利用效率不高，其中以河源最为典型。从2013年到2017年，河源农田灌溉水有效利用系数从0.36提高到0.484，连续五年年均提高7%，已属来之不易的成绩，但仍只达到惠州市2013年的水平，目前仍低于全国平均水平10%。
（三）流域内农业节水技术水平及应用差异过大。流域上游一些地方农业灌溉依然是“漫灌”，究其原因，是上游地市的农业节水研发和创新能力普遍缺乏，农业技术设备推广服务体系比较陈旧，农业节水技术不够普及，农民对节水灌溉不够了解。而下游的深圳、东莞、广州大都已普及应用了滴灌、水肥一体化等先进农业节水技术。
二、统筹发展东江流域高效节水农业的必要性
（一）完成高标农田建设任务的需要。在东江流域统筹规划节水农业发展，能帮扶上游地区完成高标农业建设任务，也能确保高标农业建设质量，满足2016年中央1号文件提出的高标准农田建设“统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库”的要求。
（二）缩小流域上下游收入差距的需要。高效节水灌溉能种出“富裕田”，通过实现水肥药一体化，能提高肥、药利用率5%-20%，亩均节省人工2-3个，减少渠道占地5%以上，较常规灌溉亩均增产粮食10%-40%，总体提高农户经济效益30%-50%。因此，在全流域统筹发展高效节水农业，不仅缓解流域内用水紧张矛盾，而且可以增加流域中上游农民收入，缩小与流域上游与流域下游发达地市的收入差距，促进流域内经济社会均衡发展。
（三）推动东江流域水权交易试点的需要。统筹规划流域内节水农业的发展，有助顺利推进流域内水权交易试点工作。据《广东省水权试点方案》，试点的重点为东江流域范围内各主要行政区域（包括广州市、深圳市、惠州市、河源市），在东江流域上游农业用水占比大、用水效率相对较低而水质良好的惠州、河源等市，通过开展灌区节水改造工程建设等方式实现农业节水，将节约的农业用水量向广州、深圳、东莞等有需求的区域转让，就可以在东江流域内部缓解上下游用水矛盾。这不仅有助于东江全流域社会和经济和谐稳定发展，还可减少流域下游城市从西江引水的引水量，避免西江过度引水对中山、珠海等西江下游城市可能产生的不利影响。
三、政策建议
（一）提高认识，加强顶层设计，坚持科学规划，统筹兼顾。东江水被称为珠三角和香港地区的“生命之水”、“经济之水”，呵护东江水源是沿江各地市共同的生态任务。加强科学规划，把发展高效节水农业提?到维护“生命之水”、“经济之水”以及粤东西北振兴战略重要组成部分的战略高度加以认识。一是编制全流域农业节水相关规划，因水制宜地确定各地市节水农业发展目标和建设重点，加大各地节水农业在考核中的比重。二是制定和完善发展节水农业的鼓励政策，建立健全法律法规保障体系，重点支持农地较多的上中游地区。三是节水农业发展与流域内产业转移与升级战略相结合，实现在全流域优化配置工、农、水、地等各项经济资源的中长期目标。
（二）形成多元化资金投入模式。节水农业建设资金需求量大，对于流域中上游农业占比较大的河源、惠州，按照它们高效节水农业建设任务量安排资金计划，由上下游地市共同投入，努力形成省级财政投入持续加大、地市间横向补偿资金、社会资金广泛参与、市场机制不断完善的多元化资金投入模式。对于上下游政府共同投入的高效农业节水项目，以项目共建方式交付，通过招投标等市场交易方式，选择专业项目建设企业来具体实施,避免将共建资金挪作他用、项目遴选不合理、建设标准不统一等问题。通过招投标方式委托第三方专业机构,协助指导流域中上游相关农业企业、农户开展高效节水农业建设，包括协助规划、技术人员招聘、外出参观访问、技术交流与人员培训等，更好的促进节水农业技术信息的传播与应用。创新利用金融资金支持高标准农田建设的投融资模式，与金融机构联合开展创新投融资模式加快推进高标准农田建设试点，采取担保金、贴息和补助三种支持方式，对各类新型农业经营主体在流域中上游利用金融资金实施的高标准农田建设试点项目予以支持。将来条件成熟以后，对上下游政府共同投入和共建的高效农业节水项目，可以考虑实施第三方财政资金绩效评价，逐年评价考核以确定共建资金投入额度。为了体现市场经济条件下的“互利互惠”和“等价交换”原则，可以把高效节水农业项目建成后所节省的部分用水指标，通过水权交易试点转让给流域下游地市政府或企业，项目单位也获得部分收益，最终达到上下游地市政府、企业、农户多赢的目标。
（三）大力推进农业结构调整，实现结构节水。农业用水与农业生产结构密切相关，小麦、水稻、莲藕都属于高耗水作物，以同样的土地和水资源，生产饲用作物可收获能量比谷物多3—5倍，蛋白质多4—8倍。另外，食物消费结构正处于转型阶段，粮食消费所占比例不断下降，肉蛋奶类消费不断上涨。因此,在保障粮食安全的基础上，调整东江流域内农业生产结构，既可以适应人们日益变化的膳食消费结构，又可以通过调整流域内农业生产结构实现节水。根据“以水定地、以水定业”，在流域上游的水源保养地、重要生态敏感区域内，限制种植水稻、莲藕等高耗水农作物，逐步限制散养畜牧业，适当增加经济果林、饲料粮的生产；在全流域则按照“调粮、保菜、做精畜牧水产业”的目标，鼓励扩大节水型、耐旱型作物生产，同时抓好抗旱耐旱品种的繁育推广。此外，东江流域的森林的结构与布局仍不够合理, 林产品属于水密集型产品，其单位虚拟水含量大大高于莲藕等等高耗水农作物,调整林产品贸易政策，减少阔叶林产品出口量，提高林产品虚拟水贸易净进口，可以有效提高水资源的利用效率，缓解全流域水资源严重短缺的问题。
（四）在流域中上游大力建设节水农业示范项目。进一步在流域上游的河源灯塔盆地示范区、惠州合适地区新增建设80-100个左右的节水农业示范项目，可以极大改善中上游地区的农业生产条件，显著提高灌溉水利用综合效率，增加农民收入，助推精准脱贫，其经济效益和社会、生态效益显著。须因地制宜选择示范项目作物，涵盖水果、冬种蔬菜、鲜食玉米、优质番薯、茶叶等当地主要优势特色经济作物，推广普及适应东江流域不同地区实际的水肥一体化、膜下滴灌、微喷灌、集雨节灌、覆盖保墒、深耕深松、坡改梯等农田节水技术和高床发酵型生态养猪模式等养殖技术。通过大规模建设节水农业示范项目，可以大幅提高流域中上游的农田灌溉水有效利用系数，实现流域中上游农业用水总量逐年负增长的目标。
（五）推进体制与机制创新。深圳与河源因对口帮扶结缘已近20个年头且成效显著，将高效节水农业纳入深河帮扶范围，并列为重点帮扶领域之一。打破地域界限、行政分割，鼓励广州、东莞等地的政府、企业以深莞穗产业转移、流域水权交易试点为契机，积极参与流域中上游地区节水农业建设，助力流域中上游地区加速实现农业现代化。最终闯出一条互补双赢、全流域社会与经济均衡发展的新道路，使得东江流域成为一个典型样本，努力为西江等其他流域提供可借鉴、可复制、可推广的成功经验。
