案类案号：提案第20180025号
案题：关于以供给侧改革为指引推动养老服务业平衡充分发展的提案
提出人：民进广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
一、背景
党的十九大报告指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，其中养老、就业、教育、医疗、居住等方面的发展不平衡不充分问题最为突出。人口老龄化对劳动力供给、经济增长潜力与方式、科技创新乃至金融稳定等，都有着深刻的、系统性的影响。积极应对人口老龄化，不仅是保障和改善民生的社会建设需要，更是稳增长、调结构、转方式的经济建设需要。
当前，我省已经进入并将长期处于人口老龄化社会。截至2016年初，我省60周岁及以上的户籍老年人口已经达到1278万，占户籍总人口的比例达14.2 %。从养老服务供给角度看，截至“十二五”末，全省有城乡社区养老服务设施3.2万个，比“十一五”末增长542.4%；全省共有养老机构2680间，床位34.2万张，养老机构比“十一五”末增加119间，床位增加23.1万张床位，增幅为208%。表面上看全省养老服务业快速发展，产业规模不断扩大，服务体系逐步完善，但实际上却面临供给结构不尽合理、市场潜力未充分释放、服务质量有待提高等问题。随着人口老龄化程度不断加深和人民日益增长的美好生活需要，老年群体多层次、多样化的服务需求持续增长，对扩大养老服务有效供给提出了更高要求，迫切需要以供给侧改革为指引推动养老服务业平衡和充分发展。
二、发展不平衡不充分的表现
（一）供需结构性失衡
一是养老服务设施建设滞后于老年人口发展。以养老机构床位为例，截至2015年底，广东每千名老年人拥有养老床位28.6张，低于全国30.3张的平均水平，与同为经济发达省份的江苏、浙江和山东差距更大。
2015年粤苏浙鲁养老床位情况比较表
| 指 标 |
全国 |
广东 |
江苏 |
浙江 |
山东 |
| 每千老年人口床位数（张） |
30.3 |
28.6 |
35.2 |
35.4 |
32 |
| “十二五”目标（张/千人） |
30 |
30 |
30 |
30 |
30 |
| “十三五”目标（张/千人） |
35-40 |
35 |
40 |
40 |
40 |
二是养老服务供给存在结构性缺陷。与医疗、互联网结融合不够。护理型床位严重不足，大多数养老机构服务能力差，只能为活力老人提供一般的生活照料，为失能失智和高龄老人提供专业化的康复护理的能力欠缺。截至2015年底，护理型床位有5.96万张，只占机构床位总数的17.43%，与老年人的实际需求相比，供需结构严重失衡。
（二）城乡和区域发展不平衡
全省的养老床位相对集中在经济发达的珠三角地区，而欠发达的非珠三角地区床位少、机构分散、设施简陋、服务档次偏低。据全省2015年1%人口抽样调查公布的数据显示，就全省老年人口系数而言，珠三角地区65岁及以上人口占总人口的比重，除了江门（11.39%）、肇庆（9.07%）之外，广州（7.90%）、佛山（6.79%）、珠海（6.65%）、惠州（6.55%）、中山（5.73%）、深圳（3.37%）均低于全省平均水平（8.48%），粤东西北地区的人口老化程度远高于珠三角地区，但珠三角地区每千名老人拥有养老床位29.4张，粤东西北地区每千名老人床位数仅19.3张。
（三）市场在资源配置中的作用发挥不充分
广东养老服务供给以家庭和政府供给为主，民营供给的养老服务偏少，社会资本和社会力量未能有效参与。截至2015年底，全省2780个养老机构中，民办养老机构仅有316个，仅占11.8%；在床位方面，全省有养老床位约34.2万张，其中民办的床位8.3万张，占养老床位总数的24.4%。由于社会资本和社会力量的参与不足，导致市场活力未被充分激发，市场机制难以发挥作用。
（四）基本养老公共服务均等化不充分
以机构养老为例，基本的养老公共服务未能全部覆盖所有的“三无”、“五保”、低保、重点优抚、计划生育失独等特殊困难群体，未能对所有失能失智老人的刚性需求做到“应保尽保”，兜底和保基本作用未充分显现；以社区居家养老为例，截至2015年底，广东全省有城乡社区养老服务设施3.2万个，城市社区养老服务设施覆盖率达到95%，农村达到83.7%。但若以获得服务的老年人数统计，从全省而言，能享用社区居家养老服务的老年人十分有限，如佛山，2014年能享受居家养老服务老人为19118人，只占全市60岁及以上老人总数的2.9%。
（五）养老服务专业人才发展不充分
现阶段我省养老服务业人才队伍存在规模小、层次单一、质量参差不齐等问题，一定程度上制约了服务质量提升，影响了养老服务的有效供给，造成老人需要服务供给不了，供给的服务老人不需要的尴尬窘境。据统计，广东失能、半失能老人约80万人，需要护理人员27万人，但现有护理人员仅有2.3万人，缺口巨大，绝大多数养老机构不能按照国家和省的规定配备管理和服务人员。
三、相关建议
要解决养老服务业发展不平衡、不充分问题的根本出路在于推进供给侧结构性改革，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构与需求结构的适应性。
（一）深化以体制机制创新为核心的放管服改革
一是降低准入门槛。建议设立营利性养老机构，应按“先照后证”的简化程序执行，在工商行政管理部门办理登记后，在辖区民政部?申请设立许可。在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇，当地不得以任何名目对此加以限制。
二是精简行政审批环节。养老服务市场准入涉及规划、土地、建设、消防、环评、食品卫生、医疗、医保等，主要手续齐备后，再由民政部门发放养老许可证。办理消防又需要完备的规划、土地、建设手续。这种串联审批，相互掣肘，效率低下，建议相关部门将养老服务机构行政审批由串联改为并联，相关部门各负其责，不得互置前提，进入政务服务大厅，推行首问负责、一门受理、现期办结。
三是致力实现基本养老公共服务均等化。公办养老机构应当优先保障金字塔底部老年群体的托底服务和失能失智老年人的刚性需求。建议民政部门参照上海、广州等地的做法实行公办养老机构第三方入住评估轮候机制，对入住公办养老机构做到“有进必评”，确保公办养老床位资源公平公正地分配和使用；对所有的户籍失能失智老人做到“应保尽保”，如现有的公办养老床位数量不足，适时出台政府向民办机构购买基本养老服务床位的办法和举措，以实现基本的养老公共服务均等化。
（二）充分发挥市场在资源配置中的决定性作用
一是促进社会资本参与。提请民政、发改和相关部门引导社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与养老服务业。鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量举办养老机构。加大对民办养老服务设施的建设补助和运营补贴力度，对服务失能老年人的补贴标准应予以适当倾斜。对提供相同服务的经营性养老机构应享受与公益性养老机构同等补贴政策。
二是优化资源配置。提请规划国土部门将住宅小区配建养老服务设施的责任和义务写入土地出让合同。在设计审查、交付验收等环节征求民政部门意见，凡是没有按照规定配建养老服务设施的，不予核发《建设工程规划验收合格证》。对现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，举办养老服务机构，经批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内土地使用性质可暂不作变更。
（三）扩大有效供给推动提质增效的若干途径
一是建立养老服务人才职业登记和激励制度。对养老服务从业人员实行全省统一登记管理，全面如实记录从业经历、从业年限、服务对象评价、参加培训经历、投诉处罚等情况，建立养老服务从业人员信用评价体系，作为今后评职、晋级、提薪、转岗的重要依据。建立养老服务从业人员年度报告制度，实现养老服务从业人员的规范管理。将养老护理员纳入企业新型学徒制试点。将养老服务人才纳入技能人才引进紧缺职业目录、城市积分入户和人才安居政策范围内。
二是快建立医养结合绿色通道。支持养老机构开办老年病院、康复院、医务室等医疗卫生机构，将符合条件的养老机构内设医疗卫生机构纳入城乡基本医疗保险定点范围。鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗卫生机构多点执业。开通预约就诊绿色通道，推进养老服务机构、社区老年照料机构与医疗机构对接。
三是探索建立长期护理保险制度。尽快制订出台建立长期照护保险的政策，明确长期照护保险的制度定位、保障人群、筹资来源、保障范围和标准、失能鉴定标准和流程等制度关键内容。将长期照护保险定位为社会保障制度的重要组成之一，满足人民群众基本的长期照护保障需求。力争到“十三五”末，建立起长期照护保险体系。
四是实施“标准+”养老服务创新。加紧制定包括养老服务基础通用标准、服务技能标准、服务机构管理标准、居家养老服务标准、社区养老服务标准、老年产品用品标准等在内的养老服务标准体系；通过培训、论坛、讲座、展览等多种形式，加大养老服务标准化工作的宣传力度，力争使养老服务标准落实到行业管理和经营服务的各个环节，提高全行业实施标准的自觉性；推动成立“粤港澳大湾区养老服务标准技术联盟”，为我省养老服务标准化建设注入新的活力。
五是构建城乡一体化的养老服务格局。建议通过立法的形式，对养老服务城乡一体化建设进行安排，重点对政府在土地、税收、金融、财政投入等方面的优惠扶持政策进行刚性的制度性安排。养老扶持项目的供给以实际需求和急用先行为原则，坚持城乡平等相待；养老床位的供给要以国家、省规定为标准，坚持科学分配床位数量及奖补资源；税收优惠政策的供给要本着最大限度减免的原则，为城乡养老服务业和养老产业的发展提供税收优惠服务。
六是拓宽养老服务投融资渠道。提请金融业主管部门采取鼓励社会资本采取建立基金、发行企业债券、社会影响力债券等方式筹集资金，用于建设养老设施、购置设备和收购改造社会闲置资源等；探索养老互助保险等新商业模式，降低参与者的成本，并助力构建互助互信的老龄文化；鼓励银行业金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押，提供信贷支持，满足养老服务机构多样化融资需求。
