提案第20180206号
案 题：关于推进医疗联合体建设，促进优质医疗资源下沉基层的提案
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
分 类：医卫
办理类型：主办会办
承办单位：省卫生计生委,省人力资源社会保障厅,省食品药品监管局
内 容：
在我国，构建一体化的分级诊疗医疗服务体系是当前医改的发展趋势。医疗联合体（以下简称"医联体"）建设是推进分级诊疗制度的重要抓手。新医改要求的医联体模式，是要立足于提高区域优质卫生资源的整体利用效能，建立解决群众"看病难"、"看病贵"的长效机制。医疗资源总量不足、发展不均衡、基层医疗卫生机构服务能力相对薄弱是我省医疗卫生的短板，省委省政府大力加强基层医疗卫生服务能力建设，很早开展了医联体的探索，但实际运行中遇到了很多问题。
一、我省医联体建设的现状和问题
（一）现行医联体建设缺乏有序规划 医联体建设出现大医院"跑马圈地"的现象，省市不少大医院为了提高医院的市场占有率，通过直接并购医院，扩大医院规模，设立分院或附属医院。目的不是立足于合理配置医疗资源，未建立解决群众"看病难"、"看病贵"的长效机制，已经不适应当前医改工作的要求。
（二）现行医联体合作模式有待改进 我省多是以技术帮扶为主的松散型医联体，通过委托管理、技术支撑的形式跨地区与医院建立合作关系，未能真正提高区域优质卫生资源的整体利用效能，解决优质资源下沉、双向转诊的问题。
（三）现行模式不利于基层医疗人才涵养 由于省市大医院工作环境、学术发展前景、工资待遇明显优于基层医疗单位，随着大医院办院规模不断扩大，吸收了大量各地基层医疗单位的优秀人才及应届本科毕业生，基层医疗单位反而成了省市大医院的人才培训"基地"和"跳板"，进一步加剧了基层医疗卫生单位人才短缺。
二、各地医联体建设的经验
从国际上医疗卫生发展的历史及趋势来看，构建整合型医疗服务体系已经达成国际共识。例如英国、美国、新加坡等国家，都已经建立了一体化的医疗服务体系。
英国以国家经营管理模式计划调节卫生服务。医院国有，全科医生与国家卫生部门合同关系，收入取决于注册病人的数量。国家通过行政手段将医疗服务强制下沉，形成由下到上的运转机制。
美国实行管理型医疗保险模式, 在控制医疗费用同时，有助于提高医疗服务的质量和持续性，并提供预防保健服务，保险组织直接介入，用经济杠杆协调病人、医生和医院间行为，达到有效配置医疗资源目的。
新加坡采取纵向和横向整合的医疗集团，形成集团内双向转诊，将病情紧急程度分4等级，每个等级患者就诊等待时间有差距，保证重症及时救治，引导轻症患者转向初级卫生保健部门。
我国着力构建以人为本的一体化服务模式，推进分级诊疗，形成有序就医体系。医联体能促进优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力。目前医联体主要有医疗集团、医共体、专科联盟、远程医疗协助网等形式。
医疗集团模式是在设区的市级以上城市，由三级公立医院或者业务能力较强的医院牵头，联合社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构等，形成资源共享、分工协作的管理模式。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。深圳罗湖医疗集团模式走在全国前列，北京儿童医院集团通过实现"医疗、教学、科研、预防、专家和管理"的六个共享，实现"基层首诊，双向转诊，上下联动，急慢分治"的国家医改政策要求。
医疗共同体模式重点探索以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的县乡一体化管理，与乡村一体化管理有效衔接。充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，形成县乡村三级医疗卫生机构分工协作机制，构建三级联动的县域医疗服务体系。我省廉江市人民医院医共体建立县镇纵向合作机制，做得比较好。
专科联盟模式根据不同区域医疗机构优势专科资源，以若干所医疗机构特色专科技术力量为支撑，充分发挥国家医学中心、国家临床医学研究中心及其协同网络的作用，以专科协作为纽带，组建区域间若干特色专科联盟，形成补位发展模式，重点提升重大疾病救治能力。
远程协助医疗模式大力发展面向基层、边远和欠发达地区的远程医疗协作网，鼓励公立医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务，利用信息化手段促进资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。
三、推进医联体建设的建议
通过建立医联体，可以整合各级各类医疗机构资源，提高区域优质卫生资源的整体利用效能，实现医疗资源共享，同时把上级优质医疗资源下沉到基层，快速提升基层医疗服务能力，是促进医疗资源均衡发展有效途径之一。具体建议如下：
(一）全省统筹规划，推进医疗资源协调发展 省卫生行政部门根据区域卫生规划和医疗机构设置规划，结合医疗资源分布不均的问题，统筹规划，以城市和县域为重点，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排省市三级医疗机构组建医联体，引导省市优质医疗资源下沉基层。
（二）以规范化、标准化推进纵向紧密合作办医 以构建县域医共体为基础，省市三级医院与县域医共体合作模式，形成城市-县市-乡镇纵向紧密型医联体。创新编制人事管理，如公立医院编制备案制管理；下沉满2年的城市医师，业绩突出的可不受任职年限限制优先晋升专业技术职务或聘用高一级专业技术岗位。强化财政支持力度，优化医疗卫生投入，加大专项资金支持，资金分配与下沉绩效挂钩；加强统筹管理，推动"人、财、物"全面下沉，支持优质医疗资源向县、乡下沉；加强公立医院资产、财务管理，推进全成本核算发挥医保政策调节作用，显著拉开医保报销比例差距，严格执行医保转外就医备案制；经认定技术领先的专病中心，制定跨统筹区的医保结算政策；合理调整医保费用控制与结算政策。
（三）加快推进高水平的医联体建设 高水平的医联体建设具有紧密性、规范性、效益性、共享性、持续性。要根据实际情况建立形式多样的医联体，例如建立县域医共体、纵向紧密合作办医体、区域专科联盟、远程医疗网络协作体、区域共享中心、跨区域医联体、集团化管理、医疗集团等。充分借力"互联网+"推进医疗资源整合。
（四）完善组织保障，坚持创新机制 医联体的建立和运行是一项全局性、政策性较强的工作，各级医疗机构一把手应亲自抓，负总责，各有关部门领导应全力支持，通力协作，确保各类问题的及时解决。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，结合医保支付方式等改革的推进，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
（五）坚持上下联动，分工协作 以城市和县（市、区）公立医疗机构与基层医疗卫生机构纵向联合为主要路径构建医联体，注重落实医联体内各级各类医疗机构功能定位和任务分工，上下联动。充分利用三级公立医院优质资源集中的优势，通过技术帮扶、人才培养等手段，发挥对基层的技术辐射和带动作用。鼓励医联体内统一管理模式，发挥集约优势，推进区域医疗资源共享，发挥科技引领与支撑作用，提高医疗服务体系整体能力与绩效。
