提案第20180202号
案 题：关于提升珠三角村级工业园为特色小镇，推进城镇低效用地再开发的提案
提 出 人：致公党广东省委会(共1名)
分 类：经济
办理类型：主办会办
承办单位：省经济和信息化委,省农业厅,省国土资源厅,省住房城乡建设厅,省环境保护厅
内 容：
珠三角的村镇经济模式在过去改革开放三十多年历程中，推动了珠三角经济快速发展。大批村级工业园为工业化提供了廉价的土地、厂房和劳动力，并成为解决农村就业和增加村集体收入的重要来源，但随着经济发展已经进入了新常态，传统粗放的发展模式已经难以为继，目前产业低端、土地利用率低的村级工业园区成为制约产业转型的主要瓶颈。
但我们也要看到，分布在各个乡镇的村级工业园，很多具备明显的产业特色，是产业结构和产业集群的有效组成部分，通过改造将村级工业园提升为特色小镇，有利于珠三角村级工业园的产业发展和土地集约节约利用。2017年6月，省发展改革委、省科技厅、省住建厅联合印发了《关于加快特色小（城）镇建设的指导意见》（以下简称为“《指导意见》”），指出要通过培育新兴产业，着力完善产业链、提升价值链，重点打造创新创业发展平台，加快建设一批符合广东特色的小（城）镇。将村级工业园提升为特色小镇符合国家乡村振兴战略，也符合《指导意见》要求。
一、提升珠三角村级工业园为特色小镇存在的主要问题
珠三角村级工业园的主要问题为：村级工业园数量多、总面积大、产权复杂，空间分布零散；产业业态低端，仍为传统产业为主，高能耗、高污染、低技术，甚至手工作坊较多，产出效益低下；土地容积率极低，一层的建筑物较多，以简易大棚、铁皮房屋等结构为主，土地资源浪费严重；违章建筑较多，火灾隐患、倒塌隐患污染隐患等风险高发。针对上述问题，经过最近两年的环保集中整治和消防安全排查，关停了诸多村级工业园企业，但也造成了村级工业园大量物业闲置。
广州、佛山、东莞等地已对一些村级工业园进行了提升，并取得了一些成果和积累了一些经验。但是，从总量上看，已提升的工业园占比很低，比如佛山南海区685个村级工业园，基本完成改造的只有4个，完成比例不到百分之一；从质量上看，虽然一些工业园已推倒重建，新的工业园仍面临招商、运营的考验，后续运营资金来源和盈利模式仍未确定；从模式上看，完全靠政府投入推倒重建模式仍不适合大范围推广，比如佛山南海村级工业园升级改造，若选择推倒重建模式，起码需要超千亿投入，而今年南海政府的专项资金仅为5亿元，巨额资金缺口靠政府财政投入是完全不可能的。
此外，由于很多村级工业园被城市规划或者土地利用总体规划控制为“复垦”，但实际无法操作，另这些园区改造缺乏规划依据，以顺德214个村级工业园为例，就有近1/3的园区因建设用地规模限制被要求复垦，无法实施改造。
二、提升珠三角村级工业园区为特色小镇的建议
（一）加强顶层设计，争取村级工业园连片开发。
一是建立由省经信委、国土厅、住建厅等部门协同推进机制，制定村级工业园提升为特色小镇总方案和产业保护区专项规划，在专项规划中，争取将珠三角的村级工业园连片开发纳入产业保护区范围。二是结合村级工业园配套建设需要，在园区内实施一批农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，探索利用工业园土地建设创新创业平台及租赁住房。三是各市要结合各地工业园实际和产业特色，加强省市联动，及时下达建设用地改造规模和用地指标，支持村级工业园提升。
（二）做好新产业、新经济规划，优化城乡规划编制
村级工业园改造提升，要与引入产业链相结合，要与打造创新创业发展平台相结合。要站在城市发展的角度上，邀请国内国际顶级规划师对珠三角村级工业园整体做出一个顶层规划。尤其是当前广深科技创新走廊战略出台之后，沿线一些创新产业需要延伸产业链或者转移的，率先将走廊沿线村级工业园提升为创新小镇，将部分工业用地转为科研用地，承接优质的创新资源，实现双赢。
在村级工业园的提升改造中，应该按照工业园的产业规划布局，优化城乡规划编制。借鉴深圳的经验，最好的地铁口都是留给科技园，因此，在地铁经过的村级工业园附近要抓住地铁建设的新契机，将最好的位置留给科技园区，而不是一味发展商业房地产。
（三）协调好产城的关系，建立环保、安全等保障机制。
提升村级工业园应重视协调好产城的关系，注重长远的发展，积极整治村级工业园区的环境、加强基础设施的建设、完善公共服务设施的配套。尤其是要根据园区的产业特点配套好集中环保设施，建设创新创业平台，发展人才小镇，以优质的环境吸引优质的产业和高素质的人才。
要明确村级工业园内对各行业的环保、安全等要求以及生产的时效性，让企业无后顾之忧，放心进驻。提升村级工业园时，环保、安监等部门要提前介入，针对不同村级工业园特点，编制“一园一策”投资指南。
（四）积极探索多种模式的资本运作模式，以政府的财政专项资金作为杠杆，撬动多方资金支持村级工业园提升。
1.“房地产+特色小镇”模式
“房地产+特色小镇”运作模式，政府可以设计两套制度安排方案：方案一是将不高于50%的村级工业园土地收储为国有住宅用地，由开发商开发并销售。其他剩余土地仍作为工业园区，且开发商必须承担升级改造的投资、建设义务，建设好可交由村乡去经营管理，也双方成立合资公司共同管理。方案二是开发住宅的土地和园区土地是不同的地块，开发商在开发住宅地块时，必须要承担邻近的村级工业园的投资和建设义务，把这点作为住宅用地拍卖的准入条件。工业园升级改造后的经营管理，仍可选择交由村乡和成立合资公司两套模式。
2.“银行+特色小镇”模式
由市、区、镇级政府专门部门（专项小组）负责融资的统筹工作，专项小组先对村级工业园的改造和融资方案整理，筛选部分优质改造方案进行整体打包，并向银行推荐，最后对成功的合作案例进行总结，形成经典案例和成熟的信贷产品，进行宣传和推广。政府可以划拨财政专项资金，用于贷款的贴息和补助。
3.“招商引资+特色小镇”模式
建议政府在招商引资时，可优先推荐村级工业园区土地给招商对象，让有意向的大企业（集团）承担村级工业园的升级改造义务，财政专项改造资金只是用来“事后”的补贴上。具体模式可考虑某村级工业园土地部分转国有出让用地卖给招商对象，自建自用；剩余部分仍为集体用地，只是对上面建筑物进行升级改造，改造后物业交由村乡管理，招商企业可以考虑反租使用，村乡收取租金。
4.“PPP+特色小镇”模式
村级工业园升级改造以PPP模式融资和运营是一种大胆尝试，建议：一是将村级工业园区升级改造主动权上收到镇、区、市里，确定利益分配方案，经过村民表决后，村乡书面委托镇、区、市负责该村乡的工业园PPP模式执行落地；二是以镇为单位将本镇所有村民表决完毕并签署书面委托书的工业园进行整体打包，化整为零，包装成一个较大的投资项目，后由镇、区负责与合作意向方谈判、签约、成立项目合资公司以及后续运营管理，镇、区、市取得公司分红后再按照既定方案转移给村乡。对一些有投资意愿的本地企业家，可考虑以BOT模式单独投资一些较小村级工业园升级改造项目，既投资方负责建设并运营一定时间后交由村乡运营模式。
5.“基金+特色小镇”模式
可以考虑将政府专项基金作为引导资金，与国内外知名基金合资，合资创建一市场化、商业化的“村级工业园升级改造基金”。这个基金严格按照资本市场游戏规则设立，并按照市场和商业规则运营，用少量的政府扶持资金撬动大量的社会逐利资本，将完全的政策性资金转化为大量的商业基金，表面上以追求投资者利益最大化的经济效益，实际上创造了一个多方共赢的社会效益。
