提案第20180176号
案 题：关于加强小学生校外“托管”管理的提案
提 出 人：陈曦(共1名)
分 类：文教
办理类型：主办会办
承办单位：省教育厅,省工商局,省食品药品监管局,省卫生计生委,省公安厅
内 容：
受城市化进程和生活节奏加快等因素的影响，现代父母承受着越来越多的经济压力，用于照料和教育孩子的时间明显不足，“托管”成了许多学生家长的共同愿望。近年来，以小学生为主要服务对象的校外托管机构如雨后春笋般应运而生。托管机构主要分布在城区范围，特别是小学周边。随着国家计划生育新政策的实行，今后社会对托管服务的需求也将越来越大，该行业正呈现出巨大的市场发展空间。但是，由于“托管”是一个新兴服务行业，从国家到省都没有制定具体管理办法，没有准入门槛，也没有明确的行业管理制度和行业标准，监管存在一定空白，也存在着极大的安全隐患。因此，加强对学生校外托管机构的规范和监管是亟需解决的问题。建议尽快出台符合我省实际的学生校外托管机构的管理办法，从而促进校外托管机构规范管理,保障被托管学生及家长的合法权益，切实担负起政府的监管责任。
一、校外托管机构基本情况
近年来，许多城市城区中小学校园附近，出现了大量的学生托管服务机构（含个人），主要提供接送学生上下学、中午食宿、辅导学习等服务，这种现象在全国各地的城市都普遍存在，广东省也不例外。以韶关市武江区为例，2016年9月新学期开学后，经初步摸排调查，截至2016年11月，武江城区范围内有托管机构137个，分别有13间学校共4548名学生（动态数据，下同）接受托管。按托管服务提供者可划分为二类：一类是机构托管，这类机构离学校不远，中午和下午放学后，由托管机构的老师到学校门口接送学生到托管机构，提供午餐、晚餐，中午可以进行午休，下午放学后辅导学生完成作业或参加兴趣活动；一类是私人托管，多为退休老师、私人所办的托管，大多藏身于学校附近的居民楼，有些是租用民房，有些是自有房子，把房子稍作装修，请上一两个保姆，便进行招生。由于空间有限，私人托管大多只招10多名学生，收费较低，其中最受欢迎的是有教学经验的幼儿园老师和有丰富经验的退休教师。
经调查发现，校外托管机构主要有以下特点：
1.托管机构主要分布在学校附近，硬件条件较差。在摸排的托管机构中，124家分布在学校附近居民区，13家在校内宿舍。硬件方面：规模大的有100多个学生，有较为齐全的教育教学设施设备，规模小的只有一间屋子，几张桌椅，十几个学生。在调查中发现，有的机构在不足60平方米的房间，并排放着十几张两层叠板床铺，床铺旁边摆着一排小桌子，由于地方太小，房间里显得很拥
2．小学生为托管机构主要服务对象。调查中发现，被托管的4548名学生中，绝大多数为小学生，仅有44名为中学生，占0.97%。而城区小学共12所，均有被托管的学生。
3．服务内容以提供午餐、午休为主，部分有学习辅导。调查显示，服务内容包含午餐、午休的托管机构有 137 家，占100 %；提供午餐和午休的同时还提供辅导功课的98家，占71.5％。
4．大部分托管机构没有办理相关证照。调查137家托管机构中，只有15家办理了营业执照，占10.95%；其中8家办理了餐饮服务许可证或卫生许可证，占5.84%。没有办理相关证照的，占89.05%。
5．托管机构以中等规模为主。从被托管学生数量来看，中等规模的托管机构占大多数。调查137家托管机构中，受托学生数量在1-20人的托管机构占31.39%，21-40人的占45.99%，41-100人的占19.7 %，100人以上的占2.92%。
6．托管机构活动空间太小，存在安全隐患。调查显示，有45家托管机构的平均建筑面积不超过80平方米，而被托管学生有的达25人以上,加上托管机构的老师和看护人员平均不少于3人,每人活动空间不到3平方米,空间狭小,过于拥挤,很不利于孩子们生活和学习。调查中发现，有一家托管机构的经营面积仅53平方米,托管学生却有42人,学生人均活动空间仅有1.26平方米，不仅完全限制了托管学生的活动，而且存在极大的安全隐患。
二、目前托管行业存在的问题
1．无证经营、监管缺失。目前，国家没有相关法律和政策明确管理部门，托管机构没有准入门槛（根据现有的政策法规，政府有关部门对托管机构没有明确的审批权限），存在许多监管漏洞。绝大多数托管机构没有办理正规经营手续和营业执照，也无规划、住建、教育、食药监、卫生、公安、消防等方面的许可证件。调查显示，高达89.05%的托管机构没有相关证件。同时，托管机构经营者也普遍反映没有取得相关许可证件的原因：一是不知道去哪里办，二是没有执法监督部门来检查指导或要求办理。更为严重的是，据托管机构反映，学生家长在给孩子寻找托管时，大多是经熟人介绍，基本不去了解该机构是否取得相关许可证件和营业执照，竟然认为调查人员是没事找事、多管闲事。
2．家长和学生的权益得不到保障。托管机构收费标准没有经物价部门核准（由于目前没有法律依据，物价部门对该行业也没有定价的指导标准，），收费标准混乱，学生家长与托管机构之间针对学生也没有正规合法的交接、就餐、住宿、管理的凭据，双方的责任和义务没有进行明确和约束，一旦出现学生的食品安全、人身安全、学生伤害等突发事件，托管机构根本无力承担事故责任，学生家长将?诉无门，索赔无据。学生和家长的权益如不能得到保障，政府将面临极大的监管缺位风险，其后果不堪设想。
3．饮食卫生情况令人堪忧。调查显示，94.16％的托管机构没有取得餐饮服务许可证，而这些托管机构却提供托管学生的餐饮服务。在调查中发现，大部分托管机构的厨房都属于家庭作坊式，缺少专业的消毒设备，食品采购来源安全与否和制作留样制度是否建立无从考证，难以保证受托学生饮食的安全卫生。在饭菜的营养搭配上，只能做到所谓的“吃饱”，谈不上品种多样，营养丰富。由于缺乏监督，难免有托管机构为了追求利润，节省开支，剩菜剩饭被再次烹煮给学生吃，可能诱发胃肠道等疾病，严重的会引起食物中毒，这些都给学生的身体健康带来很大的安全隐患。
4.生活设施、住宿安全问题得不到保障。托管机构多为租用住宅或民宅举办，桌椅配套不够，摆放密度较大，狭小的房间内放置着十几张课（餐）桌，几到几十个不等的学生挤在一起吃饭、学习、活动，采光、照明达不到规定要求。另外住宿设施较为简陋，住宿学生密度较大，通风不畅，基本没有消防设施，没有对房间内的用电进行安全改造，学生在休息时存在安全隐患。
5．托管机构教师队伍良莠不齐，教学质量堪忧。由于多数托管机构属私人开办，从业人员中有退休教师、下岗职工，还有外来务工人员。一些没有教师资格证的人员却担负着孩子们学业辅导的任务，教学质量显然难以保证。有的托管机构教育方式上存在严重问题，打着尊重孩子个性发展的旗号对学生放任不管，任由学生追逐、打闹、高声喧哗，造成午休时“扰民”现象。有家长反映，有的托管机构在辅导孩子做作业时，教错了孩子，导致成绩下降。由于受托管的均为未成年学生，可塑性极强，一些没有教师资格的老师进行辅导，对学生的后期学习和发展极为不利。
三、有关建议
学生校外托管机构是一个新兴的特种服务业，关系到中小学生的健康成长与安全，关系到千家万户的幸福生活。随着商事登记制度改革，学生校外托管机构的前置审批事项及设立审批被先后取消；而家长对校外托管机构的需求不断增加，校外托管机构的开办条件、服务规范等却缺乏上位法的支撑，引发了社会的普遍关注，日积月累后将会带来极大的负面影响。
然而，虽然正在运营的托管机构存在着这样那样的问题，但它却是广大家长的现实选择，毕竟它在解除忙于工作和生计的家长们的后顾之忧方面发挥着积极作用。因此，对校外托管机构绝不能简单的取缔了事，而应当本着加强监管、逐步规范的原则，采取切实有效的措施，使其健康有序地发展。鉴于目前国家、广东省均还没有制定专门规范托管机构监管的法律法规以及管理办法，为此建议：
1、广东省应当尽快出台地方性法规。规定各政府职能部门的职责，规范托管服务的管理标准和程序，保障被托学生的权益。使政府相关部门执法时有法可依，
2．省政府优先制定政府规章加强全省的学生的“托管”管理。在广东省出台地方性法规前，建议市政府尽快组织有关部门进行研究，按照民政、教育、食药监、工商、消防、卫计等法律法规要求，结合本省实际，优先制定政府规章，对学生校外托管机构的选址、场所、人员、食品、卫生、消防、安全保障、双方权利义务等作出规范，进一步明确管理部门的职能，使校外学生托管机构有章可循，从而促进学生校外托管机构的健康、有序发展。
3．明确管理主体和职责。在广东省台地方性法规和规章之前，政府尽快台相关政策，建议建立部门联席会议制度，明确牵头部门,定期组织相关部门研究解决校外托管机构管理问题，明确涉及托管机构有关监管主体的民政、发改、食药监、教育、公安、消防、工商、卫计、镇街等部门承担的责任，各司其职，形成监管合力，督促托管机构管理规范，服务到位，确保安全。
4．设立准入门槛。研究制定托管机构运营场地要求、餐饮服务、住宿条件、消防安全、卫生要求、从业人员资格等行业标准，对符合条件的托管机构注册备案登记，实行亮证服务，相关信息对外公布，便于家长自行查询和选择，同时接受社会监督；对不符合条件的“黑托管”限期进行整改，拒不整改或整改不符合要求的坚决予以取缔，以消除托管市场上的诸多不安全因素。
5．签订托管协议，明确法律责任。省政府制定标准的托管协议书供托管当时人双方鉴定协议使用。受托管学生均为未成年人，属于没有独立民事行为能力的特殊群体。托管双方应签订学生托管期间人身安全、食宿健康的相关协议，明确法律责任，从而有利于事故发生后家长与托管机构产生矛盾的有效解决，有利于被托管学生人身安全的保护，有利于托管行业健康的发展。
6．打造专业托管机构，丰富学生托管形式。一是依靠有条件的法人实体进行校企联办托管。针对学生托管需求较大的学校，寻求有资质的法人实体与学校合作开办校外托管服务，对学生在托管期间的登记、管理、接送、安全、保卫、收费等制订操作性强的实施细则；二是依靠有资质的教育培训辅导机构，按照管理办法的相关要求，开办中小学生托管机构；三是依托社区办托管，发挥社区和街道与学校、家长间互通信息、互相联系的?梁作用，由社区、街道统一规划，合理设点，纳入社区服务范畴予以管理。
