提案第20180168号
案 题：关于推进租售并举的配套改革，解决粤港澳大湾区人才安居问题的提案
提 出 人：民建广东省委会(共1名)
分 类：综合
办理类型：主办会办
承办单位：省住房城乡建设厅,省国土资源厅,省人力资源社会保障厅
内 容：
中共十九大报告指出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，“以粤港澳大湾区建设等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作”。提升区域联动和区域竞争力是粤港澳大湾区核心建设目标。湾区的竞争从根源上看，是人才的竞争。然而目前粤港澳大湾区三大中心城市都存在房价高和居住难问题。为此，湾区要有针对性地重点解决人才安居问题，提升湾区的人才吸引力和吸纳能力。从市场主体需求的角度看，要降成本、提升粤港澳大湾区的竞争力也要抑制房价。推进租售并举的配套改革，解决粤港澳大湾区人才安居的总体思路，从存量改革入手，激活湾区对企业和人才的吸引力和吸纳能力。
一、人才安居难制约深穗发展，需要政府高度关注
不论深穗港谁是粤港澳大湾区的中心城市，粤港澳大湾区的内地中心必然是在深穗之间，作为市场的选择，湾区中心的形成是通过竞争力吸引要素集聚，要素集聚进一步提升竞争力的过程。2016-2017年，深圳平均房价突破6万关口，广州中心四区房价也突破4万，土地出让方面，出现了面粉价格高于面包价格的现象，房地产市场投资的乐观情绪将通过开发周期被传导到未来1-2年。2017年高层次青年人才引进方面，深穗人才吸引力疲态尽显。在没有城市人才安居补贴的情况下，广州房价在一线城市中最低的人才号召力也越来越小。深圳则通过改良高层次人才激励办法和各区提高配套补贴等手段吸引和留住人才，但预计2017年仅后备人才补贴将达到150亿，全部由地方财政承担，可持续性堪忧。
二、珠三角主要城市房地产居住二元市场结构可以作为人才安居的突破口
纵观世界湾区发展历史，疏解和转移要尽量避免规划对市场化的挤出。结合珠三角地区的实际情况，项目组认为对二元市场的改造既满足规划的需要又符合市场化的改革思路。
首先，打破居住二元市场是市场化的结果，具备合理性。珠三角地区在土地规划和利用方面的改革走在全国最前列，深圳于2008年前后就进行了全面城市化改革，以此为标志，引发了困扰珠三角地区已久的城中村乱建问题，同时这也为租售并举和集体土地开发租赁住房提供了空间。村集体及个人代表有意愿将违建合法化，但苦于没有合法途径。打破居住二元结构既符合市场化要素自由流动的需要，也符合居民的实际诉求。
其次，租售并举和集体土地开发租赁住房制度可以作为纲领性文件，具备合法性。2017年8月，国土资源部与住房城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，广州、佛山和肇庆三个粤港澳大湾区的主要城市入选改革试点，预计随着改革探索的深入，成功经验将能够进一步被复制推广。珠三角地区的大量城中村改造入市，已经具备了合法途径和纲领指引。
第三，珠三角主要城市的居住二元市场结构是存量改革，符合湾区发展诉求，具备民众基础。供给侧结构性改革是十八大以来深化改革的大方针，是针对中国实际情况提出的存量改革和提质增效总思路，具有极高的预见性和指导性。珠三角主要城市居住二元市场结构性改革是存量改革，对增量的需求小，符合提质增效的改革总思路。市场化和一体化也符合湾区模式的发展诉求，路径明确，能够解决广大居民，尤其是青年人才迫切的安居需求。
三、推进租售并举配套改革，解决粤港澳大湾区人才安居的建议
（一）政府要高度重视租售并举改革，推动试点城市尽快取得标志性改革成果，解决湾区人才安居问题，为中央试政策
面对湾区主要城市大范围存在的城中村问题，应尽快统一思想，立足实践，走在改革前列，依托广州、佛山和肇庆三个试点城市，下达改革任务，建议相关改革在青年人才安居领域小范围试点，一方面便于降低改革风险，另一方面便于尽快取得标志性改革成果，为中央试政策。在取得可复制推广经验成果的基础上，向中央建言献策，在粤港澳大湾区城市群内部全面试点租售并举和集体土地开发租赁住房的新模式，解决湾区人才安居问题。
（二）建立集体土地上盖只租不售的政府联合发展机制，及时推出一批集体产权人才安居住房
探索村集体和当地政府的联合发展模式。政府需要修改城市总体规划和土地利用规划，制定相应的安全条例和应急管理办法，配合村集体进行二次高强度开发。由于地权变更和土地价值增长带来的溢价，要探索合理的利益分配机制，实现村集体和全体市民的发展利益共享。联合发展机制任务重，需要作为租售并举和集体土地开发租赁住房改革的首攻难题。
分步骤、稳定推行集体土地入市和解决城中村问题。切忌土地开发的“好大喜功”倾向。面对存量改革问题，可在近年来村集体开发的高档住宅办公中，选择较为成熟的项目，探索联合发展机制，及时建立合法渠道，优先试点向青年人才安居市场推出一批集体产权租赁住房。在此基础上，试点项目报批（包括预审、立项、规划、占地、施工）、项目竣工验收、项目运营管理等规范性程序，建立快速审批通道。健全集体建设用地规划许可制度，构建统一渠道，激活改革。
（三）有步骤地制定租赁市场发展规划，分批改造中心区城中村，为城市工作者提供便利化安居条件
在试点改革的基础上，推进统一规划、统筹布局、统一管理，统一相关建设标准。进一步完善规划变更、环评和房屋安全改造管理办法。结合当地房地产市场发展和土地出让的实际情况，制定专项租赁市场发展规划。在总量约束下，分批推进城市中心区城中村改造工程，切实解决城市工作者面临的市内租金过高问题，为城市工作者提供便利化安居条件。从需求端明确供给，提升改革城市工作者的改革获得感，将租售并举和集体土地租赁住房改革落到实处，做实做深。力争取得系统性的改革成果，为中央提供可复制推广的系统集成政策经验。为供给侧结构性改革和四梁八柱改革添砖加瓦。
（四）鼓励租售并举向办公和商业等业态过渡
珠三角地区集体建设用地自建房屋不仅停留在住房租赁层面，相对内陆地区，集体土地自建厂房、办公用房和底层商铺也更加普遍。在广东试点租售并举和集体土地租赁住房试点，步子可以相对大一点，可适当鼓励租售并举向办公和商业等业态过渡，充分依托已有的民间探索和现实基础，探索更超前的发展模式。可适当探索城市配套和生活配套的集体土地提供机制，敢于人先，为中央探索改革的系统方案。为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑。
