提案第20180167号
案 题：关于活化利用现有建筑，解决老城区发展空间不足的提案
提 出 人：民建广东省委会(共1名)
分 类：市政
办理类型：主办会办
承办单位：省国土资源厅,省住房城乡建设厅,省公安厅,省工商局,省编办
内 容：
中共十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市中心城区在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力上面临新的挑战。当前，随着城市的迅速发展，很多城市中心老城区经济发展普遍面临土地高度开发、发展空间不足的瓶颈问题，对现有建筑的活化利用成为转变发展方式、优化经济结构、挖掘增长动力的重要途径，也是建设现代化经济体系的迫切要求。
一、我省老城区活化利用现有建筑现状
一是在城市更新政策推动现有建筑活化利用方面，广东省印发《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》,有效盘活低效存量土地资源，缓解用地供给不足问题。截至2017年第二季度，全省纳入省国土资源厅三旧改造地块总用地面积达57.16万亩，累计投入改造资金11278.13亿元，启动项目9668个，覆盖全省21个市。其中，已完成改造面积31.65万亩，包括9.4万亩的旧城镇、12万亩旧厂房，以及9.2万亩旧村庄，目前正在改造面积达25.51万亩。但“三旧”改造大多只针对现有建筑的改造提升，对中心老城区的物业品质虽有所改善，在原规划用途的使用上的确可以得到一定程度的活化。但“三旧”改造大多不涉及建筑规划调整，仍难以对现有旧厂房、仓库等物业进行更大限度的活化利用。
二是在商事登记改革要求对经营场所有序放开方面，商事登记制度改革是活化利用旧有物业、激活市场主体的一个重要契机，《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》
（国办发〔2017〕21号）和《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见（国发〔2017〕28号）》为老城区通过商事登记制度改革活化现有建筑、有序放开经营场所给予了政策支持。以广州市为例，作为商事登记制度改革首批试点区域之一，不断深化行政审批制度改革，深入推进投资便利化改革，有序推进商事制度改革，先后推出注册资本认缴登记、先照后证、一照多址、一址多照、多证合一、集群注册等创新举措，超过100项前置行政审批改为后置行政审批，有效推动了稳增长、促改革、调结构、惠民生，促进政府治理能力提升。截至2017年三季度，全市实有各类市场主体168.38万户，比实施商改前的107.25万户增长了57%，年均增量超16万户，不断激发市场主体投资热情和经济发展内生动力。
二、存在问题
自商事改革实施以来，由于后续更新、规划、环保、消防等部门政策未作同向同步调整，出现“准入不准营”的现象，城市现有建筑功能用途的固化、与区域经济发展需要其承载的产业升级和结构转型的使命不相兼容。以广州市核心区越秀区这样的老城区为例，旧有物业的活化利用受阻情况尤为突出，具体表现在：
1.消防审批难题。根据国家消防有关法规及广东省消防部门《关于清理整顿建设工程规划许可证明文件使用的通知》规定，消防部门受理经营场所消防验收申请时只能以建设工程规划许可证明文件为依据，停止受理以政府或部门证明文件、会议纪要、情况说明等文书形式代替规划许可证明文件的消防行政许可（备案）业务。该项规定对以旧厂房、仓库、住宅等物业为经营场所的商事主体影响较大，导致重点招商项目虽获准注册但场地未能通过消防验收。据统计，2017年以来，广州市越秀区有10个重点招商项目受到经营场所进一步放宽与消防审批条件不断收紧的矛盾的影响，涉及面积6.3万平方米。
2.规划许可困局。中心老城区现有建筑多为老旧物业，由于历史原因，因无产权证明或产权登记用途为非商业办公等用途导致无法、或难以取得规划许可文件的现象普遍存在。当前获取规划许可文件唯有永久调整物业使用功能，根据《广州市城乡规划条例》规定，变更房屋权属登记中房屋用途或者开展经营活动，涉及规划管理许可事项的，应报经城乡规划主管部门批准，涉及控规调整的需提交市规委会审议及市政府审批，程序多、需时较长，难度较大，涉及大额土地出让金，申请人均望而却步。同时，广州市规划部门自2009年取消了商业等其他临时建设工程及既有建筑物临时改变使用功能的审批业务后，目前尚未重新出台现有建筑临时改变使用功能相关文件。在这种情况下，大量园区、厂房、楼宇、仓库、临街住宅等因规划功能不符而被排除在市场之外，中心城区出现“虽有巢，难引凤”的尴尬局面。据统计，广州市越秀区目前该类物业已超150万平方米，2017年以来提出变更物业现有使用功能发展城区经济的申请共74宗。
3.城市更新盲区。中心老城区土地开发率已达到或接近极值，广州市越秀区10.72平方公里的范围已进行“三旧改造”标图建库，占全区面积31.7 %，城区物业老旧程度较高。对于类似的老城区，拆除重建式的全面更新改造不符合实际，活化利用现有建筑就成为城区解决产业高端集聚发展载体问题的重要突破口。但近年来各地相继出台的推进城市更新的有关文件，均无涉及或极少涉及现有建筑活化利用有关内容。2016年颁布的《广州城市更新办法》未对现有建筑物再利用作出明确规定，2017年颁布的《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》依然未提及除工业用地以外的现有建筑物使用功能改变如何实施。在建筑使用功能“一登记即定终身”的规划审批环境下，既有建筑物的活化利用举步维艰。
三、加快推进现有建筑活化利用的建议
1.强化顶层设计。一是改革要协同，结合“放管服”改革思路，进一步完善国土规划、消防审批制度建设，优化整合商事制度改革后置审批环节，不断有序放宽市场准营条件。二是推动改革路线图，各地市围绕服务商事主体证照办理、消防审批、卫生环保审批、物业装修、进场经营等问题，在进行专题研究和改革设计，明确各相关职能部门的改革目标、工作责任、改革路线图和时间表。三是探索建立联合审批信息化管理平台，构建自主申报、资料核查、验收信息录入等一体化审批机制，提升营商环境整体性和系统性。四是全面实施并不断完善市场准入负面清单制度，破除歧视性限制和各种隐性障碍，加快构建亲清新型政商关系。如进一步明确政府权力边界，大力推进政务诚信建设，严格规范行政执法行为，切实维护企业合法权益，健全商事纠纷解决机制等。
2.推进改革试点。一是探索既有建筑多功能利用的方法路径，参照历史建筑多功能利用模式，扩大范围先行先试。允许试点区在符合结构、消防等专业管理要求以及不侵害周边业主权益等前提下，对可引进高端产业的老旧物业允许住宅、商用、仓储等多功能利用，总量控制规模，一次审批通过后，物业改变使用用途只需备案，不须再经国土规划部门批准。二是推动政令畅通，部门法规连贯通行，允许试点区内符合条件的物业不再挂钩建设工程规划许可，对于规划部门依法免予规划许可的建设工程，按其实际用途进行审批，不再将建设工程规划许可证作为消防审批前置条件。
3.下放审批权限。一是简政放权，加快推进事权下放的有关要求，将部分目前停留在市一级甚至省一级的事权（如：规划审批事权等），下放至区级政府，推动区级部门联动审批。二是放管结合，同时将涉及多部门的行政执法权限下放至街道等基层单位，切实加强事权下放后的一线、动态、及时的事中事后监管工作。具体来说，建议在符合区域产业规划布局、优先满足增加公共空间和产业转型升级需要的前提下，将涉及现有建筑物临时改变的规划行政审批事权以授权或委托方式下放至区级政府，由区级国土规划部门对临时改变使用功能的现有建筑按批准的年限或其他标准收取土地出让金，对现有建筑物核发临时改变使用功能许可，公安消防部门凭据该许可证明进行消防审批。
4.加快旧城美化。一是加快推进政策落地，中心城区发展历史悠久，建筑物趋向老旧，部分市政基础建设破损严重，逐步推动城市更新政策向有典型代表性的中心城区倾斜。二是加快推进现有建筑及基础设施美化工程，优化人居环境，提升人民生活质量，完善城市机能，让旧城焕发新颜。三是继续推进经营场所有序放开和优化提升，促进商事主体往高端优质发展，提升产业聚集能级及核心区辐射影响力，推动区域经济发展，提振重要区域节点城市群体的形象与品牌。
