提案第20180217号
案 题：关于大力发展农业保险，深入助推扶贫攻坚的提案
提 出 人：董桂英(共1名)
分 类：综合
办理类型：主办会办
承办单位：省委农办,广东保监局
内 容：
2015年6月，习近平总书记提出了 “六个精准 ”思想，大力度推进扶贫开发工作。2016年6月，保监会同国务院扶贫办联合下发了《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，重点提出精准对接农业保险服务需求，指明了保险机构助推脱贫攻坚主体作用，明确了精准扶贫中保险的支持保障措施和服务工作机制，为行业指明了努力的方向。精准扶贫是我国农村保险扶贫的指导和目标，也是扶贫战略的新要求。基于精准扶贫视角提出农业保险发展对策，对农业保险健康发展意义重大。
一，传统农业保险与精准扶贫的矛盾
我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，农业自然灾害和巨灾损失难以避免。《2016年社会服务发展统计公报》统计数据显示：2016年全国农作物受灾面积2622万公顷，绝收面积290万公顷。由于农业的弱质性，农户承担较高的风险，农业保险作为一种分散风险的工具，在农业风险管理中逐渐受到重视，规模和种类也不断扩大。2012年以来，农业保险一共为8.7亿农户提供风险保障5.9万亿元，承保主要农作物14.5万亿亩，占整个农村播种面积的59%。可见，我国农业保险在稳定农民收入、产业扶贫以及提高农民资信方面脱贫效应显著，对于加强农业风险防控，推进农村脱贫致富起到了重要作用。
结合当前农业保险扶贫存在的问题，从精准扶贫视角出发，传统农业保险与精准扶贫还存在一些矛盾，制约到农业保险扶贫功能的发挥。
（一）扶贫对象不精准
农业保险扶贫对象识别不精准问题突出。一方面，农业保险实行自愿原则，暂时没有健全精准瞄准与识别机制，有需求的农户反而无法获得农业保险保障。尤其是贫困地区，因农业基础设施缺乏等原因，农业保险服务尚未惠及。另一方面，扶贫纲要实施的中期评估中提及识别贫困人群可能会偏离目标，即贫困农户扶贫资源在配置时被非贫困农户排挤而丧失扶持。
（二）扶贫政策不精准
农民因收入水平低而无力承保时，通常选择风险自留，政府承担高比例保费补贴时才愿意参保。补贴政策影响农户的保障水平以及保险公司积极性，保费补贴要考虑地方财政现实，贫困地区财政收入小，若按照固定比例分摊保费会给贫困地区带来较大的财政压力，补贴政策问题直接反映出农业保险与扶贫政策的协调性。
（三）扶贫项目不精准
目前保险扶贫需求供给问题突出，农户对保险需求较低，排斥问题明显，但在保险市场上供给也有明显的缺位现象，主要原因：
一是农业保险险种与农户需求不协调，风险大且集中的农产品和项目无合适的保险和政府政策补助，相反政策列明的保险农户需要不足。
二是农业保险种类少，一般以省为单位统一保障范围、费率和保额，不仅限制农户的可选择性，统一的农险产品也无法适应农业生产条件各异的地区；多为传统农业保险险种，缺少创新性险种，产品保障针对性弱。
三是农业保险项目多数注重损失补偿，很少有鼓励农户自我脱贫的保险项目，缺少“造血功能”。
（四）扶贫服务不精准
目前的农险服务不足，导致农险到户措施很难精准。一方面，贫困地区缺少完善的农业保险基础设施，尤其欠缺专业、精准的农业保险扶贫服务，导致扶贫保险难以精准确定对象、识别贫困农户。另一方面，保险产品跟不上扶贫需求，设计和研发笼统且传统，不立足扶贫地区农业发展特色；保险服务无法满足扶贫要求，缺少保险知识宣传和贫困地区保险专业人才。
二、精准扶贫下大力发展农业保险的改革创新与建议
（一）对接保险信息与建档立卡信息
由于贫困农户被非贫困农户排挤，贫困群体的识别存在目标偏离的现象。精准识别贫困人口确保对象精准，能大大提高扶贫资金利用效率。农业保险扶贫可借助精准扶贫识别机制，重点扶持连片特困地区，特别是建档立卡的贫困地区和人口，帮助农业保险扶贫资金、扶贫项目准确投入贫困农户。这需要政策上保险信息与建档立卡信息有效对接，技术上政府扶贫信息与保险机构快速共享，帮助保险机构更加精准识别保险扶贫对象，保证保险扶贫项目在充分掌握贫困人口致贫原因、脱贫需求后，对扶贫对象采用不同的扶贫方式。扶贫对象没有脱贫后持续发展能力的，提供弥补损失、偏重保障的民生保险服务；对于有发展能力的对象，提供产业脱贫、小额信贷等保险扶贫资源。
（二）加强保险机构与扶贫政策的配合
创设保险扶贫政策，完善保险支持保障措施和服务机制是精准扶贫对扶贫政策提出的新要求。结合农业保险与扶贫政策协调配合情况较差的现状，扶贫资源配置离不开政府与市场机制有机结合，农业保险的发展必须与扶贫政策协调配合，整合资源，促进自身改革创新，为扶贫贡献力量。保险应作为扶贫规划的一部分共同构成各地扶贫办的政策体系，享受在政策、资金及数据等方面的支持。
一是结合财政补贴、扶贫资金、社会捐赠等途径降低农户实际支付的保费，坚持政府引导、市场运作，使扶贫农业保险真正惠及贫困农户。
二是结合建档立卡信息对农业保险等给予保费补贴，注重扶贫项目精准性，提高扶贫资金使用效率。
三是保险扶贫资源的精准配置离不开对各地区贫困原因及脱贫需求的考量，这需要通过政府统筹安排，解决市场机制无法解决的问题，并结合地区特色制定不同的扶贫策略，有计划地将扶贫资源分配在基础设施、技术、教育等领域。对于缺少保险基础设施的，则加大保险机构网点建设及人员聘用，帮助贫困人口健全保险服务。
（三）落实保险机构助推脱贫攻坚主体责任
保险机构作为助推脱贫攻坚的主体，要强化主体责任，将资源向贫困地区和贫困人群倾斜。同时要维持好保险机构自身利益和社会责任之间的关系，构建扶贫支持机制如资源分配、业绩评估考核等，从基层机构抓起为保险扶贫提供动力。加大贫困地区分支机构网点建设，持续推进乡、村两级保险服务网点建设，使 “面对面”服务贫困户成为可能。保险机构作为提供农业保险产品的主体，应满足农户多层次、多方面的保险需求，肩负产品设计和保险服务重任。研发时必须充分考虑扶贫地区农业发展特点、农户需求等因素，立足实际研发合适的产品。同时向扶贫对象宣传农业保险知识，讲解保险产品，从知识层面上扶助农民脱贫，满足扶贫对象需要。扶贫工作的开展离不开专业人才，保险扶持贫困地区离不开保险人才和技术的投入。保险机构可从员工属地化及增加福利两方面入手。首先在贫困地区吸收就业，着重培养贫困地区保险专业人才。其次增加贫困地区分支机构员工福利，留下愿意服务贫困地区的专业人才。
（四）差异化监管贫困地区农业保险机构
精准扶贫根据不同地区的特色和需求采取扶贫策略，在瞄准扶贫对象的基础上配置资源，满足多种类多层次的需求。仅仅依靠市场机制无法在其尚不完善的贫困地区实现扶贫资源的统筹调配，需要政府在一定程度上统筹安排，在扶贫资源、社会救济、基础设施等方面差异化监管贫困地区。对贫困地区保险试点、产品审批以及费率监管方面不同于一般化保险监管，作为差异化监管主体的保监会应做到：对特困地区、边疆地区以及少数民族地区的保险机构优先审批，积极支持扶贫保险业务机构网点的开办；差异监管保险审批工作，贫困地区保险项目优于非贫困地区审批、备案，鼓励研发和推广保障高、覆盖风险多的产品，鼓励保险资金进入。
