大会发言材料（126）
李飏委员的书面发言
——新法新政下广东民办教育的困局与突围
民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分。目前全国登记注册的民办学校约17万。经济社会人口特点决定了民办教育在广东有强烈需求及发展土壤。2017年，广东省经审批设立的各级各类民办学校达1.7万所，在全国占比10%。民办学校占全省学校总数的43.65%，在校生人数在全省的占比达28.46%。广东民办教育的分类改革社会关注度更高、政策敏感性强，事关全局、任务繁重。法规政策制定须兼顾举办者、师生、政府跨部门的多元诉求，因应上位法的变动，更需周密部署、积极探索、稳步推进。
一、上位法变动带给广东民办教育的挑战
（一）近两年民办教育新法新政的立改废较为频繁，令法律的权威性延续性遭到质疑。2016年修订后的《中华人民共和国民办教育促进法》（简称2016新《民促法》）主要是贯彻党中央有关实施民办教育营利与非营利性分类改革精神。2018年12月全国人大对2016新《民促法》进行再修订：一将2016新《民促法》第二十六条第二款中的“经政府批准的职业技能鉴定机构”修改为“经备案的职业技能鉴定机构”。二是将第六十四条中的“工商行政管理”修改为“市场监督管理”。尽管是小改，但也透露出2016年修法时的“不周全”，毕竟2016新《民促法》从2017年9月1日正式实施还不到半年，就被全国人大再次修订，如此短时间内的修法在整个立法体系、在民办教育法规史均为少见。要知道，民办教育40年的发展中，《民办教育促进法》时隔14年才被修订两次。
（二）上位法的内容变动，令地方政府无所适从。目前全国已有31个省市依据2016新《民促法》出台了地方性实施意见。2018年4月，省政府印发《广东省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（以下简称省《实施意见》）。就在稳步推进分类管理工作的同时，2018年8月10日，司法部发布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》（简称《送审稿》），在政府补贴、税收优惠等方面再次对营利性和非营利性学校进行分类管理，对非营利性学校的并购重组、变相盈利、关联交易等问题做出更明确的监管要求。《送审稿》涉及众多利益相关者，引起很大社会反响。
8月司法部《送审稿》“公办学校不得举办或参与举办营利性民办学校”的规定是新增内容，显然，这与之前“国家促进民办教育发展，鼓励合作办学”的修法意图略不符。
（三）即将出台的《实施条例》令多方博弈复杂，导致过渡期限或沦为“遥遥无期”。相对全国人大修法的“微调”，来自国家部委的上位法《实施条例》却有“惊心动魄”的大变。比对司法部《送审稿》与教育部（征求意见稿），两者间有显著变化。一在司法部《送审稿》令举办者更受益，旨在保障举办者实现利益的前提下保证学校稳定发展，不因分类改革导致终止停办而损害学校和师生权益。但举办者变更时也作了两个原则性规定：不得以牟利为目的，不得涉及学校的法人财产。二是司法部《送审稿》在关联交易上更加从严控制。规范对象由原来只对非营利性民办学校的关联交易而扩展到所有民办学校。强调了对关联交易的协议监管。三是提出了对非营利性民办学转让的限制。
上位法的上述变化，令多方利益博弈复杂化。2016新《民促法》删除了“举办者可以取得合理回报”的条款，令举办人对历史资产的权属及未来投资预期产生动摇，对非营利与营利民办学校的差别化扶持心存算计与纠结。如果说新法新政初始，持观望态度的只是举办者，期望待政策明朗后再作“非营利还是营利”决策选择，那么近期不断调整的国家层面的新法新政，不仅没给举办者更清晰确然的政策走向预判，反而加剧市场观望到冷却的转变，也给各级政府增加地方法规设计难度，导致分类改革无操作细则可依，制约分类改革的推进时速，令“在3—5年内完成选非或选营的分类”过渡期设计形同虚设。
二、 变局对策
（一）因时而变、审慎创新。“朝令夕改”的修订，不利于法的延续性权威性。新政新法涉及全国17万民办学校举办人投资人利益及众多学生的教育权利、教师队伍稳定。制度设计要理性，修法应审慎。国家层面的修法是就民办教育法规政策体系而言的，牵一动百。要对修法的必要性及其影响效应作充分论证，对政策的整体性及焦点问题有精准研判。
（二）准确领悟上位法修法宗旨，在适应中寻找到地方法规的创新机遇。一味被动等待国家的上位法，广东也难以率先。上位法一经固化，将失去通融余地。因此，要准确领悟上位法修法宗旨。在变局中寻找创新地带，是将“变法”带来的不利因素转为有利因素的权益之计。法律制度构建，既适应不断变化的国家上位法，又要兼顾广东实际。各地市应尽快出台地方性的《实施意见》，落实国家关于民办教育分类改革的部署，统筹教育、财政、土地、审批、登记等政策。明确分类管理的工作机制、健全民办学校退出机制。
（三）政策应突出问题导向、地域特色。广东民办教育起步早体量大形态复杂，非北上等全国其他地方的经验能等同借鉴。全国第一部《社会力量办学管理条例》是广州率先出台的。北京上海民办学校占比远低于广东。且广东不仅有收费高的民办学校，也存在大量外来工子弟民办学校。国家全局宏观性的法规未必能涵盖广东民办教育的实情特点。广东应准确把握新时代民办教育面临的机遇挑战，主动聚焦“顽瘴痼疾”和政策短板，突破制约民办教育健康发展的体制机制障碍，有力调动社会力量举办教育。
抓住粤港澳大湾区战略机遇，建立面向国际的民办教育法规支撑体系。在“一国两制”框架和中央政府领导下，加强统筹协调创新、法律政策创新，深化产教融合、校企合作，构建湾区教育集群发展共同体，形成共建共治共享的湾区教育生态系统。
（发言者系广东省社会科学院研究员，社科界）
