148、提案第20190148号
案 题：关于进一步深化司法体制改革，建立规范的民事调查令制度的提案
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
分 类：政法
办理类型：主办会办
承办单位：省法院,省委政法委
内 容：
民事调查令是指当事人在民事诉讼中因客观原因无法取得自己需要的证据,经申请并获人民法院批准,由法院签发给当事人的、诉讼代理律师向有关单位和个人收集所需证据的法律文件。从1998年到2018年，全国各级法院试行民事调查令制度已有20年。这20年时间，以2008年新一轮司法体制改革作为分水岭，正好分为两个阶段：第一阶段民事调查令仅在部分法院试行，作用相对有限。第二阶段，随着新一轮司法体制改革的推开，民事调查令制度的重要性越来越凸显。从法官到律师，都越来越认识到民事调查令的作用和价值。
为了应对员额制后办案法官人员不足的实际情况，并继续释放法官依职权调取证据的职能，2017年，《广东省实施〈中华人民共和国律师法〉办法》的出台，第一次将民事调查令（协助调查函）制度以地方性法规的形式得到明确并在制度上保障其有效实施。以广州市中级人民法院为例，从2017年8月开始试行到2018年9月底，广州市法院受理申请4800余份，除10宗因不符合申请条件不予签发外，均予签发，签发率达99.7%。民事调查令这种带有准司法性质的制度逐渐成为民事诉讼的一项基本证据制度，在司法实践中对于法院查清事实、提高审效起到了积极作用，但是也存在一些问题需要解决。
一、民事调查令制度实施过程中存在的问题
（一）民事调查令的基本性质、执行主体及其权利来源没有明确，缺乏更高层次的法律规范
虽然民事调查令制度试行了20年，但由于之前对这项制度的基本性质、执行主体及其权利来源尚不明确，只有部分人民法院制定了调查令的实施规则，并没有全国性的法律规定。由于缺乏上位法支撑，法院签发调查令和律师持令调查显得底气不足，客观上需要对民事调查令制度的相关问题（基本性质、执行主体及其权利来源等）加以厘清并统一认识。
（二）在实践中被调查单位不配合现象比较普遍
以广州市中级人民法院为例，全市法院发出的4800余份调查令中，有反馈情况的有4400余份，仍有300余份没有得到被调查单位的配合。律师反映，个别较为强势的政府机关、金融机构等，有的对调查令权威性提出质疑，有的认为法律未明文规定法院签发调查令的权限，有的以上级机关未有相关文件通知为由拒绝配合调查，有些单位会以律师不是公检法机关工作人员为由，拒绝配合调查。
（三）调查令具体操作中的很多细节问题需要进一步解决
调查令具体操作中的很多细节问题，包括：调查令的名称不统一；调查令的使用范围不明确；调查令时限过短，有些被调查单位调档及盖章程序繁琐，无法在规定时间内完成调查工作；律师持调查令未得到被调查单位配合的情况下，能否申请法院直接调查？法院的审核作用怎么体现等？这些细节问题都影响民事调查令的实施效果，亟待解决。
二、对完善民事调查令制度的几点建议
（一）制定更明确的实施细则，确立民事调查令的法律地位
虽然我省在全国第一个出台相关的地方性法规，但为保障民事调查令的有效实施，还应制定更详细的实施细则。可以借鉴上海经验，加强各部门的统筹，使之形成合力，推动该项制度落地生根，开花结果。建议由省委政法委牵头，并联合省高级人民法院、省公安厅等政法单位及广东银保监局、广东出入境检验检疫局、广东省市场监督管理局、广东省自然资源厅、广东省档案馆等政府部门，制定民事调查令的实施细则，并建立固定的联席会议制度，保障民事调查令制度的有效实施。还应加大宣传力度，使之深入人心，确立民事调查令的法律地位。
（二）明确规定不配合调查令的法律后果并严格执行
与司法机关和其他权力机关的调查权限不同，民事调查令的实施效果完全取决于相关被调查单位和人员的配合程度。因此，除了以法律和地方性法规、部门规范等方式明确其准司法的法律性质，以及拒绝配合的法律后果外，还应加大司法实践中的执行力度。视不配合情节严重程度，对相关单位和个人采取公示、限制乘坐飞机、高铁等高消费、罚款、拘留及追究刑事责任等。只有明确规定不配合调查令的法律后果并严格执行，才能使民事调查令制度起到应有的效果。
（三）规范民事调查令的名称及法官的审核功能
由于调查令并非由律师签发，律师调查令的名称容易造成误解，反而不利于取得被调查单位的配合。而协助调查函又不能凸显出“令”的权威性。而该项制度现在主要适用于民事诉讼中。同时考虑到支持仲裁事业的发展，也可将这项制度引入到民商事仲裁程序中。因此统一规范名称为“民事调查令”更为合适。建议对《广东省实施〈中华人民共和国律师法〉办法》作出修改，将“协助调查函”的相关表述调整为“民事调查令”。
如要明确民事调查令的准司法权性质，就需要对律师制定严格的申请及使用调查令的规范，并完善律师执业纪律的相应处罚规定，并进一步发挥法官对民事调查令的审核作用。在司法实践中，既不能让法官阻碍民事调查令的签发，也不能让律师超出调查的范围、滥用调查令，对公民的个人信息造成侵害。建议引入申请人复议制度和被调查单位的异议制度。
