毕亚林委员的书面发言
——关于盘活农村闲置用地 以产业发展带动人居环境整治的建议
2019年7月，省委、省政府印发《广东省实施乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，规划提出，要加强乡村振兴用地保障，统筹农村土地制度改革，完善农村新增用地保障机制。在新经济、新业态下，能否处理好土地问题，深化农村土地产权制度改革，是推进农业现代化的关键，也是乡村振兴的关键要素之一。同时，深入推进农村人居环境整治，是乡村振兴的着力点，也是广东乡村振兴战略三大重点任务之一。2018年开始，广东全域推进农村人居环境整治，省财政对粤东、粤西、粤北地区开展村庄整治实施奖补扶持，平均每个行政村支持1000万元，总投入将超过1000亿元。
一、存在问题
（一）我省区域发展不均衡，珠三角和非珠地区差距巨大。我省珠江三角洲地区与粤东、粤西等非珠地区经济发展一直以来都存在巨大的差距。珠江三角洲地区面积不足6万平方公里，但GDP占据了整个广东省的80%，而非珠地区有13万平方公里，GDP却占广东省总量不到20%。2018年，珠三角、东翼、西翼和北部生态区四大区域人均地区生产总值分别为130182元、38340元、46203元和34883元，东西北三大区域之间差距较小，但与珠三角的差距较大。根据世界银行制定的国家与地区收入水平划分标准，广东四大区域中，仅珠三角达到中等偏上、接近高收入国家或地区的水平，区域发展非常不均衡，两极分化比较严重。
（二）我省农村“空心化”现象严重，亟待解决。当前，我省大部分偏远山区农村地区土地分散，耕地种植效率低下，有的地区还存在撂荒现象，造成资源的极大浪费。另一方面，随着城镇化进程,大量农民进城务工或者定居，大量农村房屋闲置。根据省国土资源厅提供的资料显示，截至2017年底，按农村常住人口计，人均宅基地已逾172平方米。而根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定，每户宅基地面积最多也不能超过150平方米。现有的人均宅基地面积还大于现行我省规定宅基地分配面积的最高标准，供远大于求。种种迹象表明农村“空心化”现象严重，亟待解决。
（三）虽然目前人居环境整治初见成效，但后续维护存在一定困难。虽然目前省财政对粤东、西、北地区开展村庄整治实施奖补扶持，投入很大，农村人居环境整治初见成效，但如果资金不能持续，部分群众对人居环境整治热情不高，认识不足，后续管理和维护就存在困难。因此，建议通过引入产业倒逼人居环境整治，建立完善的土地统筹利用机制。
二、建议
（一）利用“三旧改造”政策，鼓励民间资本进入城中村进行改造再升级，推动人居环境整治。省、市两级国土部门可以对辖区内农村闲置集体土地的可利用价值包括生态价值、土地区位等多方面的因素进行综合评定，制定分类标准，并给予其有针对性的引导。针对珠三角地区，广东特别要求把城中村纳入农村人居环境整治和美丽乡村建设范围，2020年底与其他村同步达到“干净整洁村”要求。因此，对于在珠三角地区城市，针对城市内、城郊结合部、近郊的一些城中村、园中村，以及公共服务设施严重滞后的，不适宜居住的空心村等，可以采用“三旧改造”的方式进行再利用升级，通过引入民间资本，政企合作、村企合作，通过改造，挖掘珠三角乡村富集的历史、文化、建筑等资源，进行品牌提炼开发，打造独具岭南特色的“网红”村庄。
（二）大力发展乡村旅游业，带动农民自发进行人居环境整治。针对粤东、粤西一些稍微偏远的农村，有条件发展旅游业的，可以引导利用自身生态环境资源及深挖当地历史人文资源，通过引入民间资本，将闲置的耕地和农房利用起来，保住乡愁，农民不住，城里人住，让“市民出城进村去休闲、康养”成为现实。这样发挥民宿“宜居、宜业、宜游”的功能，让农民自发地组织起来，维护好农村人居环境，以发展乡村旅游业和康养产业。同时还能盘活农村闲置房屋，有效解决农村“空心化”问题，让农村的“人气”旺起来。
（三）建议借鉴其他省份的先进经验，在我省试点施行宅基地有偿退出制度。对于既不能适用“三旧改造”方式盘活土地，又不适宜发展乡村旅游的地区，可以试点施行宅基地有偿退出。通过把地处偏远农村闲置的、利用不充分的、价值很低的宅基地复垦，重新转为耕地，经验收合格，折算成有价证券，可兑换相应面积大小的建设用地指标，然后再集中起来，统一在政府设立的土地交易所挂牌交易，交易成功后，农民可以获得一定比例的财产性收入。通过指标流转，跨界转移到利用水平较高的城市区域，可将当地已经不适宜再耕种或者因历史原因已经用于非农建设的耕地转化为建设用地，使全省的耕地增减始终处于可控的范围内，也符合《城乡建设用地增减挂钩管理办法》的要求。这样既能惠及偏远乡村百姓，让身居偏远乡村的农民分享到城镇化进程的红利，又能盘活农村闲置宅基地使其重新投入使用，一举两得。
（发言者系广东省党外知识分子联谊会副秘书长，广东天一星际律师事务所主任，无党派）
