罗必良委员的书面发言
——关于破城乡二元思维 补乡村民生短板的建议
城乡发展的不均衡源于城乡二元结构体制。如何破解二元结构，如何补齐乡村短板并将其转换为潜力版，目前并未达成共识。追根溯源，最根本的还是要从破“城乡二元思维”这一源头达成共识，进而寻求良策。
一、城乡二元思维的本质特征及其后果
城乡二元思维源于计划经济时代，其实质是在功能定位、资源配置、政策支持及其实施过程中，采取城乡区别对待，重城镇轻农村，重工业轻农业，以城市偏向的差别化思维来处理城乡事务。具体表现在以下方面：
（一）非此即彼，城乡对立。城乡二元思维认为城市发展必然以牺牲农村为代价，工业与农业发展是难以调和的。
（二）此消彼长，城强农弱。城市偏向成为惯性，城强农弱的态势不断固化。
（三）差别对待，城重农轻。认为只要城市发展了，农村是否发展及发展快慢对全局影响不大。重城轻农的思维，导致城市发展优先、农村农民利益受损。
城乡二元思维带来的后果是：
（一）制度分割。最典型就是以户籍制度为核心的城乡分割体制以及相关联的二元教育、医疗与社会福利保障制度，大大影响了乡村居民的获得感、幸福感和公平感。
（二）资源配置失衡。例如，2017年我国全社会固定资产投资总额为64万亿元，其中城镇占比为98.5%。同年，广东省城镇固定资产投资占比达99.8%。又如，建设用地指标主要来源农村，但绝大部分配置给城市与工商业，影响了乡村发展潜力。
（三）要素互动受阻。在城乡二元思维主导下，先进生产要素主要表现为“乡—城”流动，而“城—乡”流动却动力不足。城乡收入差距与发展潜力的反差，导致农村优质资源流出的“巨大逆差”，以致谁来种地成为问题、乡村振兴缺乏人才支撑。
二、建议
城乡融合的一元化发展，重点是打破城乡隔离，强化功能互补，形成机制联动，改进政策支持，由此补齐全面小康社会的乡村民生短板。
（一）做好城乡福利均等的目标定位。城镇区域因其具有聚集经济性与规模经济性的特点，必然导致城乡经济发展存在差异。发达国家城乡居民收入比一般在1.5:1左右。但是，乡村则具有生态与闲暇的比较优势。因此，破解城乡二元结构的关键不是城乡收入的均等化，而是通过生态福利与社会福利来弥补经济福利的短板。由此，景观怡人、休闲宜业、生态宜居成为化解二元结构的重要突破口。
（二）做大做强县城增长极。以县城和中心镇为抓手促进城乡融合，能够有效聚集农村人口，盘活农村土地等资源，对接大中城市的扩散效应，从而形成城乡功能互补、要素互动、产业互联的关键节点。县城和中心镇是实施新型城镇化和乡村振兴两大战略的发动机。
（三）建立两大开放机制。一是城市对农民的开放。要逐步建立可自由流动的户籍管理制度，适当降低大中城市的准入门槛，全面开放建制镇尤其是县城的融入通道。二是农村集体产权的开放。特别是承包地、宅基地和建设用地的产权开放。没有产权的开放，就不可能形成乡村振兴的内生动力与发展活力。
（四）强化村庄与产业规划。突破村庄与民居单一的居住功能，赋予其文化、休闲及旅居功能，保护古村落、整治空心村、建设新村落，鼓励村民、土地等要素向中心村、中心镇以及县城集中。将建设用地向中心镇与县城集中，形成产业聚集，带动“一村一品、一乡一业”的合理布局，促进三次产业与城乡产业的协调发展。其中，交通网络、信息网络建设的政策倾斜不可忽视。
（五）完善城乡衔接的民生保障体系。加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。建立健全幼有所育、学有所教、业有所就、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、行有所乘、弱有所扶、困有所帮、险有所保、心有所安等基本公共服务制度体系，不断提高人民群众的参与感、获得感、安全感、幸福感。
（发言者系广东省政协农业和农村委员会副主任，华南农业大学教授，农业界）
