民进广东省委员会的书面发言
——关于进一步推动基础设施投融资创新防范和化解债务风险的建议
粤港澳大湾区建设交通先行，构建现代化的综合交通运输体系，为粤港澳大湾区经济社会发展提供有力支撑。但基础设施的公益性、准公益性的特点，决定了对于在建、新建和拟建的长期大规模投资需求，可能带来沉重的财政压力和债务风险。若债务问题处理不当，可能引发金融风险，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；通过深化投融资体制机制改革创新，制订预案，有效防范和化解基础设施债务“灰犀牛”事件的发生，保障国民经济持续健康发展。
一、大型基础设施建设现状
重大基础设施领域涉及面比较广,包括铁路、公路水运、机场、港口、水利、能源等，每个细分领域均投资巨大，属资金密集型行业，对经济建设、社会发展影响巨大。
（一）基础设施投资额巨大、公益性强
目前，粤港澳大湾区内在建和规划建设的铁路3665公里、总投资9335亿元，高速公路2515公里、总投资6433亿元，机场建设方面，省机场集团按全省“5+4”骨干机场建设规划，新建和扩建机场5座、新建跑道4条、延长跑道一条，总投资564亿元；广州、深圳、佛山、东莞等城市在建和规划建设的城市轨道交通里程达数百公里，投资额数千亿元；此外还有港口码头、深水航道拓宽工程、城市综合管廊、城市污水处理、垃圾处理及能源建设工程等投资额巨大的项目。而这些大型基础设施都是关系国计民生，公益性强、投资额巨大、回报周期长、回报率低。
（二）开通运营项目连年亏损、负债率高
截至2018年底，广东省已建铁路总里程为9561公里，大湾区内总里程2024公里。以目前已建成运营的广珠城际公司和珠三角城际公司为例，负债率、净资产利润率分别为73.77%、-6.5%和35.04%、-2.8%；同样，城市轨道交通公司已运营的线路，每年需要政府大量财政补贴。铁路和轨道交通运营收入难以弥补运营成本，亏损长期存在，甚至随着运营线路的增加还在不断扩大，企业自身化解债务的能力面临挑战。
2018年底，广东省交通集团所属营运高速公路里程达到6719公里，大湾区内总里程2348公里。广东省交通集团经营性资产全年实现营业收入约470亿元，利润总额约93亿元。但从其下属6家公司来看，除省高速公路发展股份公司是上市公司外,另外5家公司的平均负债率均超过75%、净资产利润率均低于2%。
二、面临的主要风险
（一）决策论证不充分，提升了发展不可持续风险
推进基础设施互联互通发展，机场、铁路、城轨、高速公路、航空等项目，相互间在线路规划和票价上存在较大的竞争关系，利益冲突较大；地方政府普遍对基础设施投资的期望值较高，看重其对地方国民经济的带动作用，可能对后期运营及形成的债务风险论证不充分，造成资源浪费，易导致发展不可持续，形成巨大的债务包袱。
（二）巨额资本金依赖政府，地方债务风险上升
大型基础设施无论是在规划层面，还是建设和运营层面，目前几乎都是在政府的强力主导和推动下进行的，以财政性资金和国有资本投资为主，无论是财政直接投资，还是各类投融资平台，都直接或间接地以政府为依托。一旦经济增速下降或地方财政收入增速放缓或出台资管新规，基础设施建设刚性需求仍然加大，将进一步加大地方政府性债务和潜在的金融风险压力。
（三）融资平台单一，社会资本投资吸引力不够
以铁路项目为例，广东省自2013年就探索“项目+资源”综合回报模式吸引社会资本投资建设运营铁路项目，但在实操过程中，由于铁路项目的准公益性、投资额大、收益率低、回报周期长，缺乏完善的扶持政策，社会资本难以获得稳定的投资收益，吸引力明显不够。
（四）企业债务重，经营性风险长期存在
基础设施建设资金除了政府财政投入的资本金，其余资金几乎是企业通过银行贷款、发行债券或信托贷款等方式筹集。承担的利息费用及到期债务仅能采用再融资方式解决，借新还旧，又产生新的利息成本，如此“以贷还贷”滚动，导致债务规模和利息支出逐年递增、快速增长债务规模不断扩大，严重影响企业可持续经营能力。
三、防范“灰犀牛”事件的建议
（一）提高风险意识，防止发生“灰犀牛”事件
提高决策的风险意识，重大基础设施建设必须进行风险论证，无风险论证不决策。对于承担大型基础设施的国有企业、政府财政、银行存在的"灰犀牛"风险隐患，要摸清情况，严格区分地方国有企业和地方政府债务的界限，早识别，制定基础设施建设防范风险的工作预案，部门间协同，对出现的风险苗头，采取有效措施，妥善加以解决。
（二）规划先行，统筹谋划大型基础设施建设
一是理顺综合交通协调体制机制，提高现代化综合交通运输保障能力。为避免因规划问题造成的浪费，各种交通方式发展协调均衡，强化高铁、城轨、高速公路与地方公路干线和城市道路、地铁的统筹衔接。二是加强国土、海洋、住建、交通、环保等部门的协同，有效破除各部门单独管理的隔阂，强化规划之间的有效衔接，建立统一的规划体系和有效的协调机制。三是运用大数据、云计算等现代技术手段，并充分考虑无人驾驶、无人机、空天器等未来智慧技术的应用，对人流、物流变化趋势做好预测，强化对基础设施布局的规划引领，从源头上控制建设上的浪费。
（三）加大混改力度，引入长期资金提供者
一方面，借深化国有企业改革之东风，推动公益性国有企业解决历史遗留问题，使企业轻装上阵；另一方面，以混改为契机，给公益性国有企业合理配置资源，以“项目+资源”引入社会资本长期投资，以合资、合作、参股、特许经营和独资等方式，参与基础设施项目投资建设和运营，探索股权融资的方式，发展混合制的产业化投资基金。
（四）加强服务与资源配置，增强社会资本吸引力
一是优化、简化审批程序，实行“一门受理，并联审批”，压缩审批时间，明确规划局部调整的便捷途径和报批程序，提升政府的服务水平，改善营商环境。二是针对大型基础设施量力而行开展PPP项目，引入社会资本；同时，政府要强化服务功能和加大政策的扶持力度，配置必要的优质资源，对于社会资本给予补贴或购买服务，落实税收优惠政策，增强基础设施项目的社会吸引力，让社会投资活力得以释放。
（五）强化企业主体责任，降低企业经营风险
一是运用政府可置换债，降低企业利息负担。对承担大型基础设施建设的国有企业和平台公司，充分利用政府专项债券置换企业的商业银行贷款，降低企业的利息负担；二是适当提高企业资本金比例，减少企业债务水平，解决企业投入先天不足问题；三是强化企业主体责任，进一步改善经营管理水平，提高企业竞争力，降低企业经营风险。
