民建广东省委员会的书面发言
——关于缓解政府引导基金困境的建议
政府引导基金是政府出资设立，不以营利为目的、采用股权等投资方式，引导社会各类资本、投资，支持相关产业和领域发展的资金。近年来，广东省积极发挥财政资金的杠杆作用，有力地推动了广东经济社会发展，据清科研究中心《2019年中国政府引导基金发展研究报告》，截至2019年6月，广东共设立152只政府引导基金，规模达3389亿元，数量和规模均居全国首位。
然而，政府引导基金发展过程中也面临“募、投、管、退”各环节的问题：
（一）募资难。目前引导基金的政府出资规模，按4倍杠杆计算，需要配套大量社会资本，到位的财政资金才有可能用完。如此庞大的配资压力，最终导致可能出现的是把财政资金继续放在账上，待审计部门发现资金使用效率过低后再作整改。
（二）投资难。一是要有足够的项目源，二是有专业的普通合伙人（以下简称GP）能找到符合条件的项目投资并进行管理。但是，引导基金出于引导的目的，对投资方向、地域都有限制，这加大了投资压力，大部分头部GP机构都不愿参与。以《广东省战略性新兴产业创业投资引导基金管理办法》为例，其返投比例为2倍。此举出发点是吸引更多的科技创新团队来粤落户，但返投的企业必须投资前就注册在广东等过高的要求无法吸引优秀投资机构进入，这无疑又加重了募资难度。
（三）考核体系待健全。一个风险投资基金的存续期通常是5—7年，其特点是主要支持创新性项目、单个项目风险大、投资项目数量多。目前对政府基金的考核存在只看单个项目、不看整体项目，只看某一年业绩、不看整个存续期业绩等现象，甚至要求业绩每年都要增长以保证“国有资产增值”，迫使政府引导基金大量投向市场本身都能解决资金问题的成熟期项目，对最需政府扶持的初创项目却退避三舍，脱离了设立引导基金支持双创的初衷。在医药领域尤其突出，药品研发是一个周期长、风险高、投入大，但与国民健康及经济发展高度相关的行业，本应由科研院所与大型药厂、投资基金联合开展，但国有大型药厂、政府投资基金因上级考核的原因都不愿投、不敢投、不能投，只能做仿制药、打价格战，缺乏自有知识产权和核心竞争力。
（四）流动性冲击即将到来。2015—2016年是政府引导基金高速增长的时期，按存续期为7年计算，在2022—2023年将迎来较大规模退出，广东面对庞大的存量，需尽早考虑市场是否有足够的流动性承接，以维持市场稳定。
为此，建议：
（一）适当降低返投要求，营造宽松的政策环境。根据本地的产业经济特点，降低返投比例，对重点发展产业，以先行先试的精神将返投降至1.1倍以下（青岛市2019年发布的“青岛十条”将政府引导基金参股的基金返投比例由2倍降低为1.1倍），以吸引优秀创投机构、投资基金进入广东，在投资基金领域先行“招商引资”。同时，粤港澳大湾区联合建立“引导基金合作联盟”，将引导基金的投资地域范围扩大化，降低门槛，既能吸引更多基金进入，也能降低投资标的限制，惠及更多需要支持的项目，缓解“投资难”问题。
（二）科学制定引导基金的考核方式，调动管理人的积极性。应降低对单个项目的要求，而对整个引导基金进行综合考核——明确是对基金整个存续期、所有投资项目的综合考核，而非追究某一项目为什么失败、某一年度为什么亏损。考核重点不应是表面上的国有资产保值增值，应重点考核投资领域产业是否在我省有较快发展和促进掌握关键核心技术。同时可以将GP对于被投项目的协同赋能作用纳入考核，考察其是否有对被投企业提供市场、技术等方面的协同支持，明确引导基金并非传统的财务投资，而是战略投资、引导投资。考核是基层运营单位的“指挥棒”，考核方式不完善，就无法吸引更多优秀的GP，政府投资基金也难以发挥扶持产业的关键作用。
（三）降低引导基金的新增速度，发挥资金更高效能。面对庞大的引导基金规模及其未来退出的流动性冲击，应降低引导基金新增速度，明确是针对阶段性和行业性来设立引导基金，加大对初创型企业和生物医药等国家战略性新兴产业的支持，将“多多益善”转为“对症下药”。融资对于大中型企业并不困难，但却是双创企业的梦魇，需要政府更多帮助，然而调研中发现广东省的天使投资、VC投资普遍规模较小。对初创阶段项目，尤其是硬科技等与未来核心竞争力息息相关的项目，政府应发挥“有形之手”的积极作用，加大资金支持，与市场形成良性互补。
（四）开放项目库资源，加强政企间信息传导和交流。在实操中，受异地机构未在广东设立分支机构以及广东地区各类项目对外宣传力度不足等因素影响，投资机构在寻找及投资广东项目时都会有困难，加之返投要求标准过高，令政府引导基金难以吸引到优秀投资机构。政府部门应与引导基金受托管理机构建立长效沟通机制，建立项目库资源平台，开放企业和项目库信息，一方面重点展示科技成果转化类等政策导向扶持的项目，切实以资本推动科技成果转化发展，另一方面提高投资效率，缓解引导基金的投资压力。
