案 号：20200088
案 题：关于破解创建田园综合体土地流转难题的提案
提 案 者：民建广东省委会
类 别：经济
内容：
十九大报告提出了乡村振兴战略，要求加快推进农业农村现代化，培育新型农业经营主体，促进农村一二三产业融合发展。“田园综合体”是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的乡村综合发展模式，是做好乡村振兴工作的一个新举措，但在建设“田园综合体”过程中，遇到比较突出的土地流转难问题。
一、广东在建的几个田园综合体项目，在土地流转中普遍遇到问题
1.流转意愿不高。农民一般不愿将土地流转，究其原因主要有：一是思想认识不到位。农民担心土地面积减少或被变相非法侵占，而自身依靠农作物种植所得的收入基本能保证家庭衣食无忧，因而不愿流转。二是保障体系不健全。由于保障缺失，当前农民仍把土地视作最基本的生活保障，把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，不敢流转。三是外出工作致富。部分农民已在城市从事非农工作，选择粗放经营土地，也不愿流转出去。
2.流转规程不完善。由于相关政策、法规尚未完善，加之政府、企业等有关工作人员对土地流转业务不够熟悉，没有签订规范的流转合同，多以口头协议为主，即使签有书面合同，内容也较简单，权责利不明确，甚至出现个别条款不合法。加之大多自行流转土地的农户缺乏向村集体报备意识，村集体也未加以干预，双方利益难以得到法律保护，存在不少纠纷隐患。
3.政策因素制约。农村土地性质复杂，宅基地、农用地、四荒地、集体用地等概念不清，边界模糊，使用过程中受到诸多制约，存在不少误区，导致交易双方望而却步。
4.历史问题复杂。以往有投资商打政策擦边球签署超长时间合同租赁土地等，均阻碍着土地流转工作的开展。
二、建议
1.利用政策推动。广泛宣传土地流转政策，扩大政策知晓面。乡镇、村委等基层组织应广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，宣传流转土地的增收效果，消除农民思想顾虑，引导农民更新思想观念，提高土地流转意识。
2.依靠制度支撑。逐步整合农村土地管理机构，专设土地流转服务职能部门，负责土地流转的政策制定、总协调、监管和指导，有序推进土地流转。依法确立土地流转经营各方的权利和义务，着力推进土地流转相关制度与模式的协同创新。深化农村土地制度改革，结合新型农业经营主体培育和美丽乡村建设，激发农地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度的活力和动力，为保障土地和关注民生提供强力制度支撑。
3.加强利益联结。通过土地置换、租赁、入股联营等方式吸引农户参与进来，统筹盘活集体土地。
建合作社。项目区成立农民专业合作社以及农民专业合作联社，充分发挥农村集体经济组织的作用。参与项目的农民可以通过订单合作、流转聘用、托管保底、辅助创业、参与保障等机制参与并从中获得好处。
土地入股。建立以土地股份为基础的合作社，农户以承包的土地入股，进行股份合作。使土地集中、高效经营，达到集约化、规模化、产业化效果，使农民的承包土地经营权、林地使用权、宅基地使用权等农村闲置资源逐步向长期受益资产转变。
企业分红。农户的土地流转给田园综合体项目之后，以小股东身份入股企业，共同参与管理，企业不但给农民带来就业机会，还在经济上给予保障，合作双方组成利益共同体。
4.完善经营机制。一是发展农业专业化经营，促进土地流转。通过“公司、基地、农户”三方合作的产业化模式，合理调整农业结构，多方位多形式扩大种植规模，加大基地建设，推动土地规范流转。二是积极把农户中经营粗放、效率较低的土地集中起来。如农田通耕，发展高效生态农业，在政策和资金上给予适当的倾斜，采取多种形式鼓励种养大户发展规模经营。三是有关职能部门要做好农地确权、登记、颁证工作，规范流程，确保土地流转规范有序进行。四是政府对项目区建设用地加强政策指导并予支持，利用国家土地增减挂钩、三旧改造政策，盘整建设用地用于园区项目建设。比如盐碱地、旧矿区、废弃池塘等旧有的集体遗留的原有建设用地，可直接转为旅游设施建设用地。
5.建立保障制度。建立健全农村社会保障制度。一是完善以养老保险、医疗保险和最低生活保障为内容的新型农村社会保障制度，让他们老有所医，老有所养。二是加强青壮年劳动力就业培训，促使其向二、三产业转移，通过短期、单项的实用技能培训，帮助农户成为农业技术能手。三是优先返聘当地农民到园区工作。双方达成土地流转协议之后，让农民医疗有保障，失业有保险，从根本上解决农户流转土地的后顾之忧。
