案 号：20200215
案 题：关于创新珠三角国土空间政策的提案
提 案 者：九三学社广东省委会
类 别：综合
内容：今年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确构建“五级三类”国土空间规划体系，即国家、省、市、县、乡镇五级规划，总体规划、详细规划、相关专项规划三类规划。国土空间规划作为基础性规划，是珠三角推进粤港澳大湾区建设这一国家战略的空间保障。目前，我省及珠三角九市正在推进省市两级国土空间规划编制。珠三角已进入高度一体化发展阶段，以都市圈为主体的空间组织形式已日渐清晰。区域协调、功能互补、空间协同、交通互联、生态共治等工作迫切需要区域层级的国土空间规划指导。但是，当前珠三角国土空间规划编制仍存在以下问题：
一、缺乏规划顶层设计统领，区域合作难以高效推进都市圈是以一个或多个大城市、特大城市为核心，以中小城市为主体，共同组成空间位置相近、功能紧密联系的圈层式、一体化地域空间有机整体。广佛与深莞惠已基本形成都市圈形态，珠中江未来也将向都市圈形态发展。按照“五级三类”国土空间规划体系，以珠三角地区为例的次区域范围缺乏对应层级的国土空间规划，不利于推进都市圈跨行政区的发展模式，难以统筹解决城市间同质化竞争、资源错配等问题。
二、以行政区为单元的传统自然资源配置方式，难以适应珠三角高度融合一体化发展的需要从当前国土空间规划编制内容看，自然资源配置方式仍按行政层级进行自上而下的逐级分解，而都市圈形态的交通、功能、生态等往往打破行政区划的约束。为此，亟须创新自然资源配置方式，探讨跨行政区范围“三线”划定、规模分解布局、功能协同互补、设施配套共享、生态环境共治等内容。
三、原有土地管理制度难以适应珠三角实际发展需要珠三角各市发展已从增量走向存量，特别是广州、深圳、佛山、东莞、中山等城市建设用地增长空间十分有限，原有土地管理制度难以适应实际发展需要。当前各市基础设施互联互通不够紧密，国家、省级重大工程建设因用地报批、审批程序繁琐导致违法违规现象严重。如何创新土地调控管理机制，破解国土空间资源约束瓶颈，在国土空间用途管制政策方面支持珠三角城市土地资源利用和结构调整优化是珠三角未来发展的重要议题。
为此，提出如下建议：
一、开展珠三角国土空间规划编制，强调以都市圈为形态开展空间组织研究。一是抓紧编制珠三角国土空间规划。珠三角是“一核一带一区”格局中引领全省发展的核心区和主引擎，要通过规划编制，在严守发展底线的基础上，谋划粤港澳大湾区背景下如何促进珠三角各类资源要素合理流动和高效集聚。二是开展以都市圈为主体的城镇功能空间组织研究。珠三角已形成联系紧密、空间连绵的深莞惠、广佛两大都市圈，珠海、中山、江门、肇庆协调发展意愿强烈，应尽快推进珠三角构建以都市圈为主体形态的网络化城镇结构，构建“广佛肇”“深莞惠”“珠中江”三大都市圈，促进功能互补、分工有序、通勤高效、一体发展。三是按照粤港澳大湾区发展导向，保障交通与产业空间需求。珠三角正处于由港口经济、工业经济向服务经济、创新经济加速迈进的发展阶段，关键是以高起点、高标准、高视野提前谋划一批区域合作平台，推进交通基础设施互联互通，通过规划编制保障重大平台、项目用地需求，健全建设项目用地准入标准。
二、创新土地政策，加强粤港澳合作、珠三角内部合作、珠三角核心城市+外围地市合作，保障资源高效配置。中央财经委第五次会议提出“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”要求，为发挥珠三角比较优势，要加强优化配置土地资源研究，创新土地管理模式，增强土地管理灵活性，对港澳和珠三角、珠三角内部、核心城市和外围城市等空间合作地域，探索跨行政区的土地利用方式、用地指标调配机制等土地政策创新，发挥市场在资源配置中决定性作用，提高港澳与珠三角地区城镇开发建设的空间发展弹性。
三、创新管理政策，探索适应珠三角区域发展的三线管控、重大项目预留等政策制度，保障重大项目落地。强化建设用地总量和强度双控、进一步加大耕地保护力度等政策要求珠三角进一步约束土地资源供给，但粤港澳大湾区建设等国家战略对珠三角高质量发展提出了更高要求。一是坚持山水林田湖草生命共同体理念，以系统性思维打破行政区界限，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束，为经济社会发展提供更多优质生态空间，建立动态调校机制，应对国土空间开发保护的不确定性。二是划定战略预留区，针对不可预期的重大事件和重大项目，建立空间留白机制，远近结合、留有余地，提高空间、指标、时序的弹性，为未来发展留足稀缺资源和战略空间。
