关于稳步开展社会主义新农村规划的建议
梁国昭
理由：
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。根据中央的精神，广东省委、省政府出台了《关于加快社会主义新农村建设的决定》。我省各地新农村建设，呈现出喜人的局面。
建设社会主义新农村，应当规划先行。在省委、省政府统一部署下，全省各地对新农村建设规划的编制工作十分重视，正采取积极措施，抓紧落实。
当前，我省新农村规划工作滞后问题比较突出。据不完全统计，全省3/4的自然村尚未编制规划，部分已编制规划的村以及县、镇也有必要根据新的要求进行适当的调整。
然而，在此同时，也要注意另一种倾向，即规划不当问题。一些地方匆促开展新农村规划，在城乡一体化框架尚未构建完善的情况下，在不正确的规划思想指导下，容易出现规划不当的情形。规划不当对城乡建设带来的负面影响，有时比规划滞后甚至没有规划的影响还要严重。会在“合理合法”的帽子下把城乡建设引导到错误的方向。也可能重蹈过去某些规划的覆辙：“纸上划划，墙上挂挂”，然后束之高阁。造成人力、物力、财力资源的浪费。
建设社会主义新农村，必须结合农村工业化、城镇化和农业产业化这“三化”来进行。然而，在过去一段时间里，不少人对农村工业化和城镇化的认识，存在一些误区：认为农村工业化就是在农村到处办工业；城镇化就是把农村都变成城市；缩小城乡差别，就是缩小城乡的功能和景观的差别，把城乡一体化理解为城乡功能和景观的趋同化。甚至在一些学术刊物上也出现过这样的论点：通过农村城市化，达到“城市空间与乡村空间的景观对比在一个更大尺度上呈均质状态，即空间融合”，“乡村工业化完善发展，并成为城市的功能体”（《城市规划》1997年1期）。
“历史的经验值得注意”。十多二十年前，在“无工不富”思想指导下，在缺乏规划的情况下，不少地区，特别是沿海地区，出现了“村村点火，户户冒烟”的“工业化”热潮。农村大量土地被用作工业发展。一些先富起来的农民随意兴建住房。大片“握手楼”的涌现，成了广东农村建设的一大“特色”。城市和乡村的界限变得模糊，缺乏各项应有的基础设施，特别是环保设施。于是形成了大片城不城、乡不乡的区域，真的呈现出某种程度“均质”的、但却无序的状态。区域生态环境迅速恶化。有的沿海地区，水环境遭受严重的污染，人们“守着家门前的江河没水喝”。农业受到忽视。在尺土寸金的潮汕平原，当年闻名全国的“潮汕老农”辛勤耕耘过的“亩产千斤”的土地，如今也有大片被丢荒的情形。
这些关于城乡关系认识上的误区，在后来不少地方“撤地建市”、“县改市”、“县改区”、“乡改镇”的“行政建制城镇化”过程中得到强化。今天，在建设社会主义新农村的新形势下，这些认识上的误区仍未完全消除，仍然影响着城乡建设的各项工作，甚至反映在一些新农村规划中。有些规划部门承担了新农村规划的任务，把城市规划的模式搬到新农村规划中。设计了宽阔规则的道路网，整齐划一的别墅式民居建筑，按城镇的标准规划乡村的环保设施（如污水处理、垃圾处理设施），有的还应当地干部的要求为乡村规划了专门的工业用地，而对农民和农业发展的实际需求考虑得不够。新农村不“姓”农，就不成其为“农”村，这就偏离了新农村建设的正确方向。
办法：
1、明确解决“三农”问题的思路并应用于新农村规划中。
社会主义新农村建设是一项综合性系统工程，必须结合推进工业化、城镇化和农业产业化的进程进行。但农村城镇化决不意味着把农村都转变为城镇。城镇化的本质，是人口的迁移。通过工业化的带动和农业产业化的推动，引导农村人口向城镇聚集。只有减少农民数量，才能富裕农民。中共中央政治局委员、广东省委书记张德江同志指出：“加快中心镇建设，能转移农民，减少农民，富裕农民，为从根本上解决三农问题创造了条件。”“中心镇的发展，为农民转变生产方式、生活方式，享受城市文明生活创造了条件。”同时，城镇的发展也为解决区域生态环境问题创造了条件，为更有效地解决人口问题创造了条件。这里关键问题是在工业化、城镇化和农业产业化过程中减少农民数量，减少农村人口，利用城镇的聚集效应和规模效应，发挥公共基础设施和环保设施的效益，提高行政管理效能。新农村规划和建设，必须有助于减少农村人口，而不是吸引农民（特别是那些已不从事农业的“原”农民）长期滞留农村。从长远来说，留在农村的人，大部分应当是真正的农民，新型的农民，产业化的农民，以及与之相关的服务业、旅游业从业人员和相关部门管理人员。据广东省有关部门的不完全统计，2005年全省离开户口所在地半年以上的流动人口有2600万以上（有人估计达3000万），其中至少有1040多万是本省农村人口。他们成了城乡之间的“两栖类”，有很大部分已长期居住在城镇。农村出现了许多“空巢”家庭，出现了不少“空心村”。这类人的数量还在不断增多，并因此带来了许多新的有待解决的社会问题。但现在有的地方建设新农村时，把农村建成类似于城市的居住小区，有的地方建新房不拆旧房，占用了大量土地，设计的公共环保设施不尽切合实际（农村小规模环保设施的公共服务单位成本较高，即使有这样的设施农民也用不起）。这些情况，不利于城镇化的发展，也不利于生态环境的改善。在日本、韩国这些人口稠密的国家的“新农村运动”中，都曾推行过“并村运动”，旨在减少农村聚落数量和农村人口。近年我国开展了撤乡并村并镇工作，取得了很大进展，但也遗留下一些问题。要在实质上而不仅仅在行政建制上做好这项工作，难度很大，必须有上述农村的“三化”为基础。这将是一个比较长的过程。
必须明确认识，农用土地不但在生产上有巨大的价值，而且对区域生态环境也有巨大的作用，农村必须保持其农业性质，保护农业用地也是生态环境建设的需要。大片的农田、果园、鱼塘、树林等，是区域环境的生态支柱，加上点缀于其间的村庄，构成一个乡村大公园，还具有美学价值和旅游价值。在许多发达国家，出了城市，就是农村，就是田园风光。城市和农村，“泾渭分明”，发挥各自的功能。它们是不应该“均质”化的。所谓缩小城乡差别，是指缩小城乡在公共服务、文化教育、社会保障体系、生活素质等方面的差别。至于城乡在功能上景观上的差别，必须保持，绝不能缩小。现在我省三角洲平原的一些地方，已不容易见到田园风光了。这不能不说是一个遗憾。
2、把以农为本的指导思想自始至终贯串于新农村规划中。
社会主义新农村建设是一个长期的、复杂的、艰巨的过程，不能急功近利，不能搞“政绩工程”。新农村规划，应当服务于长期的战略目标。不能把新农村规划，仅理解为村庄规划。目前“村镇”是一个使用频率很高的词，在规划文件里，“村”和“镇”是两个相互联系紧密却又不相同的概念。“村”就是村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点；“镇”是指集镇，是乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经文化和生活服务中心的非建制镇。在规划上，城乡村镇应当一体化，但村和镇应该有不同的发展模式。现在它们常常会被混为一谈，“村”常常会被按照“镇”的标准来进行规划建设。农民迁入城镇之前，他们是村民，而不是居民。新农村首先是“农”村，它应当“姓”农，新农村规划应当贯彻以农为本的指导思想，应当“农”字当头。城镇的发展，应当适应新农村建设的要求。2006年12月召开的中央经济工作会议指出：“要把发展现代农业作为推进社会主义新农村建设的着力点。”新农村规划应当着重考虑发展农业生产、发展农村经济的需要，考虑推进农业产业化和城镇化的需要，考虑改善农村生态环境、改善农民生活质量的需要。各项基础设施的建设应当适应当前农村的实际情况，不一定追求高标准，但要求经济实用，甚至可以因陋就简；不一定都用高技术，但多采用适用技术，特别是农村的环保设施大多小型分散，用“土”办法往往更能奏效；根据实际情况规划布局交通设施，改善农村交通条件，但不一定急于强求“村村通公路”（特别在边远山区）；引进的工业项目，尽量向城镇工业园集中，除特殊情况外，村庄原则上不应发展工业；村庄房屋建设不必仿效城镇，不必追求整齐漂亮划一，要多考虑农民生产生活方式同城镇居民不同的特点，多考虑推广沼气和太阳能等新能源的需要，多考虑保持优良文化传统的需要。中国数千年传统农耕文明有许多优良的东西需要在新的历史时期和新的社会经济条件下加以继承和发扬。例如，中国传统农业十分重视人畜排泄物和生活垃圾的资源化利用，这对保持地力、维护生态平衡有很重要作用；农村传统的“风水”理念，虽然带有糟粕，但也有其合理的部分；传统的“风水林”，对保护和美化环境有作用，不应一概视为迷信。
3、高度重视新农村规划工作，但规划不应仓促“上马”。
虽然目前我省新农村规划工作滞后，但在条件不成熟时也不应该仓促“上马”，不要为规划而规划。现在沿海地区规划工作进展较快；在广大山区，由于各方面条件限制，新农村规划还不可能一下子全面铺开。全省各地新农村规划应当有步骤稳步开展，必须做好充分的准备工作。抓好对规划人员的培训，明确规划的目标，在完善城乡一体化框架和城镇体系规划的基础上开展新农村规划。避免出现规划不当的情形。
4、新农村规划权必须由县以上政府掌握，避免规划权下放或变相下放的情形。
1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》规定：县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。目前在有的地方，特别有的沿海地方，村镇干部要求规划人员在开展新农村规划时把更多注意力放在发展工业和相应基础设施建设方面，要求划出更多建设用地，而农业则相对受到忽视，保护耕地面临着许多压力。出现了一些违背国家土地政策的倾向。有鉴于此，规划行政主管部门需要加强对规划工作的指导，严格把关。此外，村镇规划工作也应当更多吸收农业部门及其他相关部门的参与。
5、加强对适合我国国情的社会主义新农村建设以及新农村规划的科学研究。因为这是一项全新的工作，还须在实践中不断探索。
（通讯员：沈提安）
