美国:“看得见”的地方政府预算

2007-12-07 来源:广东政协网

美国:“看得见”的地方政府预算

 

高新军

 

在我们国家,有多少人能够说清政府的钱从哪里来,又投到哪里去;人大代表审议政府预算时,有没有追问一个“为什么”。人大代表和百姓未必不关心政府是怎样花钱的,只不过他们很多时候看不到政府的账单。政府预算能否让公众“看得见”,是政府是否民主治理、是否民主执政的重要标志。笔者从1997年开始对美国地方政府治理进行调查,在这方面有很深的感触。

 

 

从“看不见的政府”到“看得见的政府”

 

直到20世纪初,美国的预算还只是一堆杂乱无章的事后报账单,对政府部门的拨款只有一个总数,开支的分类细目则付诸阙如,既不准确又不完整;政府每一个部门自己争取资金,自己掌控开支,俨然财政上的“独立王国”,民众和议会无法进行有效监督,这为贪赃枉法留下无数机会,腐败现象屡禁不绝。

人们对腐败的厌恶和愤怒成为改革的动力。1905年,一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。他们认为,没有预算的政府是“看不见的政府”,而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”,不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。

那么,什么样的预算才是现代意义上的预算呢?预算是关于未来政府支出的计划,而不是事后的报账;是一个统一的、详尽的计划,要列举所有部门、所有项目的开支,并进行分类;对计划中的每项开支说明理由;未列支项目不能开销,列支的钱不得挪作他用;这个计划必须得到权力机构(议会)的批准并接受其监督;预算内容和预算过程必须透明。

在改革者的敦促下,纽约市1908年推出了美国历史上第一份现代预算,当时还较为粗糙,只有122页。到1913年,预算文件已增至836页。纽约市的经验很快引起了其他城市的兴趣,纷纷前往“学习取经”。不久,“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语,任何政治参与者都能朗朗上口。国会终于在1921年通过了“预算与会计法”。至此,美国的预算改革可以说大功告成了。

 

 

选民和纳税人满意了,市长才能干下去

 

笔者在19974月下旬旁听了一次剑桥市市议会审议财政预算案的讨论会。该市有9万多人口,著名的哈佛大学和麻省理工学院位于该市。有意思的是,剑桥市市政资产的运作起来很像一家股份制企业:市议会相当于董事会,市长像董事长,全体选民构成了股东大会;运作市政资产的“市经理”像总经理,市副经理和3名市经理助理像副总经理和部门经理。

讨论是公开的,不仅市议员对预算案的某些项目提出质询,普通市民也可以自由参加并提出自己的问题,市经理都作了详细的回答。当地电视台对讨论进行现场实况转播或录播。

    市议会的成员由选民直接投票选举产生。议员分别代表各个不同选区选民的利益,特别关心预算案有没有解决本选区选民反映的问题。如果没有,市经理必须做出合理的解释。由于市经理是市议会聘用的专业人员,所以,没有任何一个市经理对市议员提出的问题掉以轻心。

    剑桥市全年财政预算也就2.5亿~3亿美元,而年度财政预算案却厚达400多页,图文并茂,每一项都规定得很具体。经营城市资产的任何举动,必须在财政预算案中详尽列出。不仅有总体的收入账和支出账,而且每一项支出都有相应的收入来支撑,市长和市经理的年收入也一一列出,供选民监督。预算案一旦通过就是法律,违反预算案要负法律责任,严重的要进监狱。

    市议会对市经理运作市政资产的考核,就是看他是不是严格执行市议会通过的财政预算案,是不是使广大选民和纳税人满意。对市议员来说,只有选民和纳税人满意了,他们才能够在选举中连任。对市经理来说,只有选民和纳税人尤其是市议员满意了,他才能在下一个年度继续领导市政机构的工作。对市长来说,只有选民和纳税人、市议员满意了,他才能继续当他的市长。

    考察中,笔者感到不论是剑桥市的市议会,还是由市经理领导的市政机构,在接受选民、纳税人监督方面是很到位的,行政透明度很高。选民和纳税人的广泛参与和有效监督,保证了剑桥市议员和官员的清正廉洁。

 

 

小镇的行政长官竟是职业经理人

 

笔者另一个考察对象是马萨诸塞州的布鲁克林镇。该镇早在1705年就形成了,比美国建国还早70多年。2002年,该镇有人口5.3万,是典型的以中产阶级为主的社区。

与剑桥市不同,布鲁克林镇采取的是一种“大民主”自治式的管理方式,镇民代表大会是该镇的立法机构和最高权力机构。镇理事会及一些重要部门的成员,如镇民代表大会主席、镇秘书、学校委员会甚至公共图书馆理事会等都由选民直接选举产生。超乎我们想象的是,布鲁克林镇的行政长官是镇理事会面向全国公开招聘的职业经理人。他很像股份公司里的总经理,是镇政府中的全日制高级白领雇员。

这种经过近300年时间考验的地方治理模式,早在19世纪末就被托克维尔称为美国基层民主制度的真谛,今天仍有很强的生命力。

 

美国地方政府预算制度的产生、执行和监督,包括公开透明、公众参与、程序公正、符合法律规定……这些做法对于正在进行各级政府预算制定和审议制度改革的我国,具有借鉴意义。

 

 

(作者系中央编译局比较政治与经济研究中心研究员)

 

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马萨诸塞州剑桥市的收支结构

 

剑桥市每年的财政预算收入为2.5亿~3亿美元,其中税收收入占62%;转移支付收入占17%;服务收入占13%;混杂收入占3%;罚款收入占3%;发放许可证收入占3%。在剑桥市政府财政供养的人员中,有教师2706人,消防队员283人,警察334人,公共工程人员214人,人力资源开发服务94人,供水部门65人,社区开发42人,公共图书馆55人,电力部门12人。真正的政府管理人员163人,包括财政管理部门、法律部门、市长和市政理事会办公室,以及其他部门的人员。

从支出看,工资薪金支出占65%,常规维护支出占26%,超常规消费支出占8%,出差和培训费占1%。从城市功能的角度看,教育支出占36%,公共安全支出占23%,社区维护和发展占16%,政府内部开支占12%,一般政府开支占8%,人力资源开发占5%1997~1998财政年度,剑桥市安排了财政预算的6.05%的公共投资,主要用于社区维护和发展、公共安全、人力资源开发、教育和政府管理系统等方面。

选民和纳税人监督下的政府预算,每分钱都用到该用的地方,哪里还有余钱让人贪污腐败呢?

 

 

200712