九届常委会第十五次会议文件之调研报告

2006-06-29 来源:广东政协网

关于“加强规划管理,促进社会主义新农村建设”

的调研报告

广东省政协经济委员会调研组

20066月)

 

为贯彻中央和省委关于建设社会主义新农村的战略部署,省政协决定把“加强规划管理,促进社会主义新农村建设”作为今年第二季度常委会议议政的主题。根据主席会议的决定,经济委员会于4月中、下旬,组织部分委员和专家,分赴湛江、清远、汕头、佛山等地级市和吴川等11县(市、区)开展调研。调研组认真听取了各地党政领导的情况介绍,实地考察了部分乡镇、村委会、村民小组、工业园区和企业,召开了多种类型的座谈会,听取了各方面的意见和建议。现将调研情况报告如下:

一、我省农村规划管理的现状

随着我省经济社会的快速发展,我省农村面貌发生了深刻变化。省委、省政府在贯彻落实科学发展观,全面推进小康社会和现代化建设的同时,高度重视农村规划工作,要求各级党委、政府把农村规划工作纳入重要议事日程,使一些地方的农村规划管理工作初见成效,为全省今后新农村建设积累了宝贵的经验。如湛江市在创建生态文明村建设中,重视农村建设规划编制工作,推动了改水治旱和“四通五改六进村”工作,农村面貌发生较大的变化。徐闻县按照村庄规划标准“一书十图”的要求,重点抓200人以上自然村规划的编制工作,其中892条自然村修编工作已基本完成,占全县200人以上自然村的74%。汕头市着重抓中心镇总体规划和新村规划建设试点,从而加快了部分旧村的改造,提升了村民生活质量。该市澄海区通过规划修编和严格执行规划,引导企业及项目进入片区内集约建设发展,有效地改变了“村村点火,处处冒烟”的无序发展状况。佛山市为了加快农村工业化、城镇化和农业产业化建设,加强城乡规划编制工作,推动“并镇、并村”工作,至2005年底,全市共撤并了18个镇、126个村(居委会),撤并率分别达47.4%20.6%,同时规划建设了22个产业园区,引入企业84家,为当地农民增收10%,促进城乡协调发展。英德市黎溪镇湖溪村是飞来峡水库移民新村,利用建移民新村的有利时机,认真编制好新村建设规划,在此基础上调整产业布局,大力发展“三高”种植业和养殖业,使农民的生活环境有较大改善,生产有较快发展。

党中央作出推进社会主义新农村建设的决策后,省委、省政府对社会主义新农村建设规划的修编、管理工作更加重视。在《关于加快社会主义新农村建设的决定》中,明确规定要“坚持规划先行,分步实施。把社会主义新农村建设纳入当地经济社会发展总体规划,统筹安排各项建设任务,有计划、有步骤地推进社会主义新农村各项建设发展。”中央政治委员、省委书记张德江同志在湛江召开的全省建设社会主义新农村座谈会上的讲话中,也明确指出:“要以县为重点,统筹城乡规划管理,尤其是要加强镇、村规划管理。”并且要求各部门、各行业都要“把建设社会主义新农村纳入工作部署和中长期发展规划中通盘考虑统筹安排,形成共同建设社会主义新农村的强大合力”。在省委、省政府的统一部署下,全省各级党委、政府对新农村建设规划的编制管理工作普遍引起了重视,按照省管到县、市管到镇、县管到村的要求,正在采取积极措施,抓紧落实。

但是,由于我省农村规划管理起步比较晚,建设社会主义新农村的战略决策作出的时间还不长,目前存在的问题仍然较突出。

() 规划意识淡薄,农村规划管理严重滞后。由于旧风俗习惯的影响,农村建设规划意识淡薄。一些干部特别是基层干部对规划管理工作的重要性、必要性认识不足,存在可有可无、可抓可不抓的思想。一些地方规划工作存在着重城市、轻农村,重单一建设项目、轻综合发展的问题。据统计,目前全省200人以上自然村制定规划的仅占25.85%,大多数村庄尚未编制规划,而这些编制了规划的也仅是村庄建设控制规划。至于中央作出建设社会主义新农村部署后,按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,构思当地的发展,制订可行规划的,则不多。规划滞后,这是建设社会主义新农村当前存在的一个突出问题。

(二)规划的总体性不够,缺少区域、产业的统筹安排。按照建设社会主义新农村的目标要求,规划应包括经济社会发展规划、城镇建设规划和产业建设规划等。但已制订规划的部分镇村多为镇村建设规划,经济社会发展规划和产业建设规划等基本上未涉及,产业布局不合理、功能区分不明显、地方特色不鲜明等问题未得到解决,且当地城市与乡村之间、镇与镇之间、镇与村之间衔接不够。缺乏整体与专项、长远与近期的统筹规划,村镇建设“各自为政、自我发展”的现象普遍,工、农、商、住等功能区分不明显,一些地方还出现对生态环境、文物等产生严重影响的建筑,不利于经济、社会、生态的和谐发展。

() 村镇无序乱建,忽视耕地保护问题突出。由于规划严重滞后,一些村庄建设布局混乱,居民点数量多、规模小、分布散,一些村民迷信风水,按“生辰八字”定房子方向,造成“有新房无新村”;一些村庄尽管有不少新楼,但村内村外破破烂烂,污水横流,“室内现代化,室外脏乱差”;一些村庄选址不当,或者把住宅建到了泄洪区、泥石流易发区、地下采空区,置村民的生命和财产安全于不顾;一些村庄被过境公路穿村而过,或沿公路而建,公路与住宅之间几乎没有退让距离,对村民生命构成威胁;一些村庄不讲环保,人畜混杂,工业企业与人居房子混处,垃圾到处乱倒,水源、空气严重污染;尤其突出的是不少地方不注意保护耕地,新村建设与旧村改造缺乏规划与协调,建新屋不拆旧宅,建新村丢弃老村,出现了闲置的“空心村”。一些地方很多农民住宅建设沿袭历史传统,占很大的地皮建“上有天,下有地”的平房,追求单户独院,造成大量土地资源的浪费。随着工业化、城市化的推进,有些当年仓促厘定的农田保护区目前已成“楼间田”而未作调整,非农用地与农田保护区矛盾日益突出。

(四)村镇规划资金不足,管理人员少,素质有待提高。不少县、镇反映,做规划需要一笔不小的资金,在当前的管理体制下,镇级承担着大量公共服务的责任,社会负担本已十分沉重,实在拿不出足够的资金来进一步修编镇村建设规划。规划管理机构也不健全,专业人才奇缺,与实际工作需求很不适应。清远市现有规划编制单位5家,注册规划师17人,其中市一级建设、规划部门14人,县级只有3人(佛冈县1名、连州2名),大多数县连一个专业技术人员都没有。建设、规划管理部门工作人员大多是“半路出家”,没有经过正规专业培训,缺乏相应的专业理论和业务知识,直接影响到农村的规划和管理的水平。经费、人员短缺也影响了规划修编工作的开展。

(五)规划实用性、权威性不足,大多没有认真执行。一些地方在编制村镇规划时,不注意尊重群众的参与权和知情权,只是少数人“闭门造车”,制定出来的规划,或者不切合实际,或者缺少本地特色,或者不够简明适用。这样的规划群众看不到,有的看到了也不太明白,加上宣传解释工作做得不够,群众不自觉执行,干部也没认真管理,往往束之高阁。

二、抓好农村规划管理,推进社会主义新农村建设的建议

(一)从落实科学发展观的高度增强规划意识,提高抓好规划管理工作的自觉性。全面贯彻落实科学发展观,是解决三农问题,实现农村三化的重要保证。作为科学发展观重要内容的五个统筹,尤其是统筹城乡发展的思想,是建设社会主义新农村的重要指导方针。建设社会主义新农村是一个长期的过程,正如张德江书记所说的,需十几、二十年,甚至更长的时间的不懈努力。在这样一个较长的实现农村根本变革的历史进程中,按照统筹城乡发展的要求抓好规划工作,显得特别重要和紧迫,统筹城乡发展,需要做好产业规划和生产力布局,做好镇村建设规划和生产、生活、生态布局。需要规划和建设小城镇、中心镇,完善连接城乡的基础设施,拓宽城市支持农村、工业反哺农业的路径,这些都是规划应把握的重大问题。规划做好了,在发展过程中就可以少走弯路,减少浪费,节约资源,提高效益,依法办事,有序发展,收到事半功倍的效果。从这样的高度充分认识抓好规划的重大意义,有助于各级领导及农民群众增强规划意识,提高抓好规划工作的自觉性,以规划为先导,扎扎实实地推进社会主义新农村建设。

(二)突出产业布局与村镇建设,服务于农村“三化”发展大局。就建设社会主义新农村而言,推进工业化、城镇化和农业产业化是根本目标。产业是一个地区经济发展的动力源泉,在后进地区尤其显得重要和突出。而推进城镇化,发挥小城镇的集聚效应,对于提高农村生产力水平,解决农村富余劳动力问题意义重大。规划应服务于农村工业化、城镇化和农业产业化的大局,尤其要为土地控制、产业布局和村镇建设服务。县、镇、村三级都应围绕这一大目标做好相应的规划,并相互衔接。县一级应着力编制好全县经济社会发展规划、土地利用总体规划和县域城镇体系规划,确定重要工业、农业和第三产业园区以及项目布局、农业的区域化布局、城镇布局和重要基础设施、重要社会事业建设布局。镇一级应根据全县规划制定本镇经济社会发展规划、土地利用规划和镇及镇域建设规划,根据本地实际,确定宜工则工、宜农则农和一镇一品、一乡一品等的产业布局,规划与全县骨干基础设施相衔接的配套设施建设。村一级应重点编制村级建设详细规划和土地利用规划,明确农业生产布局和村庄建设布局,解决旧村改造、基础设施配套建设等问题,尤其要抓好农村生态保护,抓好清洁饮水和垃圾处理等公用事业建设,抓好农村环境卫生工作,通过建立这种统一协调又各有侧重的格局,形成县一级规划管理的严密网络,为新农村建设打好基础,当好龙头。

(三)加大人力财力投入,着力解决农村规划严重滞后问题。按照省委、省政府提出规划先行,分步实施的基本原则要求,当前建设社会主义新农村必须重视解决规划滞后的突出问题。全省至今尚有74%左右的自然村尚未按照建设社会主义新农村的要求制定规划;部分原已制定有规划的村庄以及县、镇,也都有必要根据中央和省委、省政府的要求进行适当的调整或修订。因此,要遵照省委提出“省管到县,市管到镇,县管到村”的要求,加大工作力度,务必取得实效。要逐步推行城乡规划一体化,使城镇规划尽快覆盖到规划区内的乡镇、村庄。要坚持从易到难,分类指导,对已有建设规划的部分镇村,尤其是中心镇,首先进行必要的补充、修订,使其进一步完善;对各级党委政府目前正在抓的建设社会主义新农村试点镇、村,抓紧做好规划编制工作;对目前有干部进驻的镇村,也应珍惜时机,把规划修编好;在此基础上,逐步推广到面上的乡镇,力争在较短的时间内使规划真正覆盖到全省所有的镇、村,以适应建设社会主义新农村稳步推进的需要。要达到以上工作要求,各级财政要按照中央今年1号文件关于“各级政府要切实加强村庄规划工作,安排资金支持村庄规划和开展村庄治理试点”的要求,建立镇、村规划和村庄治理的专项补助资金。建议省财政参照中心镇规划制定的做法,安排专项资金对东西两翼和山区的镇、村规划修编工作给予支持。要采取措施,加大对各级干部、基层领导和管理人员的培训力度,强化规划意识,提高业务水平。对力量相对薄弱的规划管理部门,各级应视工作需要的实际情况,适当加强力量。要规范和切实减少对镇村规划修订的收费,切不可因此而加重群众和基层的负担。

(四)从实际出发,尊重农民在规划管理中的知情权、参与权与决策权。做好农村规划工作,必须始终坚持实事求是的原则,弃繁就简,增强可操作性。规划要适度超前,留有余地。要体现地方特色,保护有价值的文化遗产,切忌脱离实际照搬照抄,贪大求全,趋同重复。要把规划管理作为村民自治的重要内容,发挥村委会和村民大会在规划管理中的作用,充分尊重农民群众在规划管理中的知情权、参与权和决策权,充分听取群众的意见,激发群众参与管理与建设的热情,使农民群众真正成为新农村建设的规划者、建设者和受益者。在农村规划管理中要保持政策的连续性,妥善处理农村集体建设用地等历史遗留问题,规范农村集体建设用地使用权的转让、出租和抵押,完善宅基地的相关政策和管理办法。

(五)从法规的高度,确保规划管理的严肃性和权威性。针对目前存在的规划实施随意性大,严肃性、权威性不足的现状,建议研究制定《广东省村镇规划建设管理条例》。通过立法,把村镇规划、建设和管理纳入法制化轨道,增强规划的严肃性与权威性。镇、村要根据有关法规,通过人代会和村民大会制定相应的管理办法和村规民约,监督规划的实施。要通过各种形式的普法教育,增强群众的法制意识,自觉地支持、监督各级政府制定与实施规划。要在地方政府和上级主管部门的指导下协调好村镇规划与土地利用规划的关系,使两种规划相互衔接,相互覆盖,功能互补。

   (六)加大村庄治理力度,积极推进文明新村建设。从我省各地的实际出发,建议把村庄整治、建设文明新村作为当前加强规划管理,建设社会主义新农村的突破口。从湛江、云浮等地的经验看,推进这项工作投入少,见效快,影响大。村庄整治、建设文明新村涉及到新村的规划,旧村的改造,水、电、路等基础设施的建设,垃圾、污水的处理,教育、文化设施的完善,以及沼气、太阳能等各种节能、环保、循环利用技术的推广使用等。目前在一些经济欠发达地区,缺乏规划、无序建设现象严重,要着力抓村庄整治规划的制定,加大村容村貌整治力度,提高垃圾、污水等污染物的处理,改变村庄环境“脏、乱、差”的现象,重点解决农村居民饮水、行路、用电、改房、改厕、改灶等方面的问题。在一些经济发达的地区,虽然楼房林立,但“握手楼”随处可见,杂乱无章现象严重。在这些地方,既要抓好规划建设,解决有新房无新村的问题,更要抓好规划管理,防止和解决违规建筑等问题,要按照统筹城乡发展的要求,推动城市基础设施建设向村镇延伸、城市公共服务向村镇覆盖、城市文明向村镇辐射,实现同城生活、共享便利。

(七)加强领导,强化县一级在规划管理中的作用。要认真落实省委关于城乡规划工作“省管到县、市管到镇、县管到村”的决定。省对县的管理,主要体现为指导制定县域总体规划、县域城镇体系规划,按照全省城镇体系规划和各大区域发展战略的要求,协调重要产业和重要项目的布局,培训县级领导干部和业务骨干。市对镇的管理主要是督促镇级总体规划和控制性详细规划的制定与实施,协调跨县的城镇之间的关系及重要项目、重要设施的布局和建设,培训镇级干部和人员。县对村的管理重点是抓村级总体规划和建设规划的制定与实施,抓跨镇、跨村的农业区域化布局,抓村庄整治和村规民约的建立,抓村委会领导的培训等。在规划的管理体系中,强化县一级的管理职能十分重要。县一级在整个管理体系中处于承上启下的地位,是组织县域经济增长,统筹城乡发展的龙头,对镇村规划制定与实施负有直接的检查、督促的责任。但目前县一级均没有单独的规划部门,只是建设局的一个内设机构,在管理、协调方面的力度不够。建议在现有的编制框架内设立县级规划机构,可单独设立,也可与建设局一套人马二块牌子。此外,镇一级原都设有规划建设办,但机构改革后很多地方撤销了,建议恢复,以加强对镇、村的规划管理。为贯彻省委《关于加快社会主义新农村建设的决定》,建议省政府在今年适当的时候召开一次全省规划管理工作会议,进一步推进规划管理工作。

 

 

加强农村规划管理、促进社会主义

新农村建设专题调研组名单

 

赴湛江、清远调研组名单

  问:王兆林   省政协副主席

  长:杨芹溪   省政协委员、经济委员会副主任

副组长:郑睦鑫   省政协委员、经济委员会副主任

  员:张淑荣(女)省政协常委、广东出入境检验检疫局原局长、党组书记

甘巧林(女)省政协委员、华南师范大学旅游管理系主任、教授

刘纪显   省政协委员、广东商学院经贸学院副院长、教授

颜金尧   省政协委员、原省供销集团公司总裁

 

赴汕头、佛山调研组名单

  长:纪力清    省政协常委、经济委员会主任

副组长:董富胜    省政协常委、省发改委副主任

       王利文    省政协特聘委员、省政府发展研究中心副主任

  员:刁学武    省政协委员、省二轻集团公司原副总经理

        余之德   省政协委员、省经济管理学院原党委书记

        李明端   省政协委员、原广东科智机械集团有限公司董事长

      省政协委员、暨南大学经济系教授

 (2006-06)