关于“加快县域经济发展的情况、
问题和对策”的专题调研报告（2005年6月）
省政协“加快县域经济发展的情况、问题和对策”调研组
为进一步加快县域经济的发展，省委、省政府于去年初召开了工作会议，出台了《关于加快县域经济发展的决定》。一年来，我省县域经济发展情况如何？还有些什么问题？省政协根据今年的工作计划，于4月中、下旬，组织部分委员，邀请有关部门和高校的专家共36人，分为4个小组，赴韶关、肇庆、梅州、河源、茂名、阳江、汕尾、揭阳等8市和增城等17个县(市)，对“加快县域经济发展的情况、问题和对策”开展专题调研。调研组认真听取了各地党政领导的情况介绍,实地考察了部分乡镇、工业园区和企业,通过召开各类型座谈会等方式，认真听取了各方面的意见和建议。现将调研情况报告如下：
一、县域经济出现了加快发展的好势头
省委、省政府关于加快县域经济发展工作会议结束后，各地采取切实措施，认真贯彻落实会议精神和省委、省政府的《决定》精神，取得了明显效果，全省县域经济在总体上加速发展，GDP增长117％，财政收入增长1573%。一是提高认识，认真查找差距。各地认真学习张德江、黄华华同志在全省发展县域经济工作会议上的重要讲话精神，从全局和战略高度充分认识加快县域经济发展的重要性和紧迫感，正确认识自我，正确对待差距，切实克服安于现状、不思进取的思想；克服自认条件差、难成大事的悲观情绪。二是明确方向，理清发展思路。各地普遍明确加快县域经济发展必须坚持发展工业，推动城镇化和农业产业化发展；明确必须以坚持改革开放为突破口，促进招商引资、外引内联，推动外资与民营企业的发展，大力培育特色经济，壮大园区经济，发展配套经济，提升劳务经济，统筹城乡发展，以“三化”促进“三农”问题的解决等工作重点。三是细化措施，推动省的政策措施的贯彻落实。省委、省政府制定了扩大县级管理权限、实行激励性财政等一系列政策，进一步明确扩大县级管理权限共 214项（其中县报省审批，市备案的176项；由县审批报市备案的38项）。省直部门也出台了相应的政策措施。各地对此高度重视，认真组织贯彻落实。不少市、县（市）还制订了详细的实施细则和办法，以推动各项具体工作落到实处。四是进一步加强了各级领导班子建设。各地都把党的先进性教育和“固本强基工程”结合起来抓，推进“十百千万工程”建设，增强了各级干部的责任心和事业心，促进了机关作风的转变，为县域经济加快发展提供了组织保证。县域经济出现了加快发展的好势头，主要表现在如下七个方面：
——工业发展提速明显，产业集群化发展快。各地把发展工业作为县域经济的重中之重，坚持走新型工业化道路，抓住契机，积极承接珠三角产业转移，县域工业化发展步伐加快。去年全省67个建制县（市）第二产业增加值达1676亿元，增长15％，增幅同比提高了3个百分点。50个山区县工业总产值同比增长268％，分别比全省和珠三角地区高出43和45个百分点，增幅超过珠三角；东西两翼工业总产值增长分别是182％和204％，接近珠三角的增长水平。特别是县域工业出现产业集群化发展的好态势。信宜是一个比较偏远的山区市，已发展竹木编织企业300多家，年出口创汇达两亿美元，在承接珠三角产业转移中，又集群式发展毛纺织企业330多家，增加就业岗位2万多个，有力拉动了工业经济快速发展。去年该市工业总产值达1257亿元，比上年增长152％。工业加快发展，成为县域经济的新亮点。
——招商引资取得新突破。各地把招商引资作为加快发展县域经济的突破口，紧紧抓住经济全球化和我省珠三角地区产业转移的大好机遇，加大招商引资、外引内联的力度，加快发展外向型经济。一些山区县（市）抓住举办“山洽会”和“泛珠三角”区域合作的机会，加大招商引资力度，取得的效果尤为显著。韶关市2004年，全市县域经济新增外商投资项目86宗，合同外资248亿美元，实际吸收外商投资242亿美元，同比分别增长387%、145%和375%。清远市从2002年至2004年9月，全市共引进项目836个，实际投资累计2009亿元。五华县树立“优惠有限、服务无限”的理念，去年引进了11家企业入住工业园。平远县落实了第一把手招商引资责任制，去年引进项目91个，合同金额862亿元，实际投入381亿元。
——民营经济发展步伐加快。各市均制订了相关的政策和措施，推动县域民营经济加快发展。2004年，全省私营企业和个体工商户分别达到3898万家和19603万家，分别比上年增长21％和6％。肇庆市各县（市）民营经济总量占县域经济总量的80%以上。汕尾市海丰县公平镇，重视吸纳外地技术人员，大力发展纺织服装业，全镇现有私营服装企业达到168家，从业人员3万多人， 2004年该镇服装产值2004亿元，占全镇工业总产值的91％。民营经济的加快发展，已逐渐成为拉动县域经济发展的重要力量。
——基础设施建设步伐加快。一是农村公路建设加快。去年省将山区公路建设补助从原来的每公里10万元，提高到每公里15万元。全省去年共安排农村公路补助资金共885亿元，涉及项目2400多个，建设里程9000多公里，完成投资约17亿元。二是能源项目相继投产。去年罗定电厂一期2×135万千瓦、连州电厂4号机组135万千瓦、梅县电厂5号机组135万千瓦等能源项目相继投产，电网建设和农网改造继续加强，增强了县域经济的发展后劲。三是改善县域水路通航条件。整治西江干线主通道、北江航道、东江航道和韩江水系航道，逐步改善内河通航条件，为县域经济加快发展创造了条件。
——农业产业化稳步发展。各地积极推进农业产业化，农业龙头企业发展迅速。2004年全省共有各种类型的农业产业化组织8732家，其中农业龙头企业1482家，分别比上一年增长34113％和2865％；新增农产品品牌115个。揭阳市农业龙头企业18家，标准化生产水平也提高较快。肇庆市农业龙头企业80家，新发展农民专业化合作组织增至42家，直接带动农户26万多户，户均增收1596元，出现了一批农业品牌。韶关市农业龙头企业30多家，其中8家年销售收入超亿元，带动紧密型农户143万户，户均收入2600元。
——城镇化水平有新的提高。各地县城建设、中心镇建设生机勃勃，给人耳目一新的印象。县城和中心镇的加快建设，提高了城镇化水平，为当地聚集了人气和财气，成为剩余劳动力转移、农民离土不离乡的基本载体。如南雄市江头镇是一个四面环山风光秀丽的山区小镇，镇党委、政府精心创建旅游镇，铺设了圩镇河堤1000米花岗岩护栏和4000平方米花岗岩石地板，在新圩镇建起了1000平方米钢筋水泥结构的新市场，吸引了大批游客，也拓宽了农民的就业渠道。信宜市在发展教育方面，克服山区县的困难，投入两亿多元人民币，建成一座可容纳17万人的规模宏大的教学城，吸引了周边市县乃至中山、东莞、深圳、香港的学生前来就读，开创了县级集幼儿园、小学、中学于一体的崭新的办学模式，受到省委领导的充分肯定。
——经济实力有所增强，财政和农民收入普遍增加。去年67个县（市）实现国内生产总值4098亿元，比上年增长117％，增幅提高了16个百分点。一般预算财政收入达 9283亿元，同比增长1573%，增幅提高347个百分点。其中连平县财政收入增长高达8539%，增幅居全省67个县（市）之首，东源、紫金、云安的财政收入分别增长50%、30%和30%。38个县（市）在省激励财政政策的考核中获得省奖励。农民收入提高较快，67个县（市）农民全年实际人均纯收入达到3536元，增长42%。
二、我省县域经济发展面临的困难和问题
（一）有力的支持措施不多，工作较难推动。省委、省政府为扶持县域经济加快发展，去年作出了8个方面30条的决定。但基层反映，有些该给予的政策尚未到位。反映较集中的是用地指标缺乏倾斜、专项资金使用门槛高、管理体制改革滞后、人才流失严重、财政资金短缺、融资困难、基础设施落后等问题。特别是县域用地难问题突出。由于国家实行了新的土地审批制度，一些经济欠发达的县（市）前几年对工业用地没有预征、预留，现在工业用地出现困难，即使是山地、坡地的征用也受到严格限制。信宜市反映，去年有一批外来投资项目已签约，总投资额达几个亿，但由于工业用地指标一直未能落实，未能如期开工建设，一些已签约项目因此而转移到外地发展。该市还因用地指标影响，近年来，每年都有一批需要扩大再生产的企业迁到邻近的广西。现行的按投资项目申报用地指标政策，由于报批手续复杂，涉及环节多、耗时费日，客观上削弱了山区低成本的优势。同时，现行的征地政策“一刀切”，缺乏灵活性，影响加快发展工业的步伐。
（二）基础设施建设滞后，交通不便仍然突出 。一些山区县（市），基础设施建设滞后，硬件投资不足，已成为制约当地经济发展的瓶颈。韶关市全市一级公路、高速公路等交通干线在公路网中所占比例不到3%，二级以上公路也仅占总里程的一成。市区到县城通一级公路的仅有乳源一个县。全市行政村公路硬底化的仅占行政村总数的429%。韶关的交通路网建设滞后情况还不是全省最典型的。不少边境县过境公路不如相邻兄弟省区的县公路，这既不利于县域经济的发展，也与广东改革开放排头兵的形象不相适应。交通等基础设施发展滞后，已成为偏远山区资源优势难以发挥，投资环境不佳，发展后劲不足的主要因素。
（三）财政普遍困难，自我发展能力差。县域财政拮据问题突出。2003年县域财政一般预算收入低于1亿元的县（市）有37个，占全省67个建制县（市）总数的552％。2004年县域财政一般预算收入低于1亿元的县（市）还有34个，占全省67个建制县（市）总数的5075％。县域经济财政赤字、财政空转现象依然严重。相当一部分县（市）是“吃饭”财政，普遍叫“日子很难过”，根本没有财力搞经济建设，自我发展能力差。一些县（市）搞工业园区，由于缺少启动资金，只有规划，纸上谈兵。县域债务包袱沉重问题突出。67个县（市）几乎都有沉重的债务，既有老债，也有新债。其中老债主要是为了各种“达标”形成的，新债是为发展经济而背上的。一些地方为搞开发区，以政府信誉担保而欠下地债、工程债，或为了引资提供各种“优惠”而形成透支，造成负债。南雄市共20个镇负债总额达6800多万元，平均每镇380万元，比全省镇级平均负债高80万元。税费改革后，负担转移，乡镇工作更难运作。
（四）县级政府管理权限削弱，责任与权利不对称。由于较多职能部门转为垂直管理，县（市）政府的自主权、经济决策权、社会事务统筹权和管理权大受削弱，以致在发展本地经济，处理社会公共事务时往往力不从心。比如自然资源的开采审批权，坡地、荒地的开发权、工商企业的管理权等高度集中，县级政府只承担服务、协调等责任，却没有审批权和管理权，可支配的行政资源十分有限。在分税制、分级财政体制下，县级政府承担了越来越多的管理社会事务的职能，这些事权涉及的财政支出刚性大、所需支出基数大、增长快，而可供支配的财力却难以相应增加，在发展社会事业方面出现了严重的资金短缺。省委省政府的《决定》提出“能放都放” 、凡省已下放给地级市的审批权“一律下放到县（市）”，但基层反映难以落实。
（五）金融机构功能弱化，中、小企业融资难。四大国有专业银行转制后，在县城的分支机构功能弱化，贷款审批权上收，除农业银行县支行有一定额度的信贷权外，其他三家国有商业银行的县（市）支行均没有信贷审批权，只吸存、少放贷，有的县（市）的贷款仅占当地存款的46%左右，资金大量流向经济中心区，而欠发达的县（市）缺乏宝贵的资金支持，中小民营企业贷款更加困难。
（六）工作人员待遇偏低，人才流失严重。目前，东西两翼、粤北山区县（市）班子成员工资普遍为1000多元。阳春市行政事业单位干部职工的月均工资收入只有800元左右。前段时间，不少地方市一级的工资逐渐向珠三角地区靠拢，使得县域工作人员工资偏低情况更加突出。珠江三角洲与欠发达地区市、县（市）之间收入差距拉大，使县域人力资源匮乏现象更加突出。一方面人才存量本来就不足，且不断流失；另一方面又得不到所需的人才增量补充。人才流失、匮乏，严重制约了县域经济和社会事业的发展。五华县教师缺编达3000人，缺编率为23%。肇庆市中学英语教师缺353人、信息技术教师缺226人；小学英语教师缺850人、信息技术教师缺420人，2004年全市流失中学骨干教师72人。韶关近3年流失教师530名，多数是业务骨干。在南雄市，农、林、水系统只有一位高级职称人才，农技站等农业社会化服务机构由于经费和人才缺乏，无法开展正常工作，严重制约了农业新技术、新品种的推广普及。
三、加快我省县域经济发展的建议
从调查情况看，全省县域经济增长普遍加快，但总量依然很少，67个县（市）面积占全省84%，人口占63%，但GDP仅占全省的30%，财政收入仅占7%，县域经济的落后已成为全省实现战略目标的瓶颈，必须引起高度重视。基层干部群众强烈要求省委、省政府采取更加有力的措施，推动县域经济的发展。当年珠三角快速发展，起决定作用的就是政策优惠加区位优势；中央推进西部大开发、东北老工业基地振兴还是沿用给政策、给扶持的思路。我省大部分县（市）集中在山区和东西两翼，只有一些资源优势，并没有区位优势，更需要政策倾斜的强力推动。为此，我们建议：
（一）进一步统一思想认识，加强组织协调工作。加快县域经济发展，关键是全省上下统一思想，步调一致，在于各级领导、各个部门心齐实干，齐抓共管，在于广大干部群众积极参与、共同努力。要在全省大力加强对发展县域经济紧迫感、使命感和责任感的宣传教育，在全社会形成关心、关注共同支持县域经济发展的氛围。使广大干部群众认识到，县域经济发展的好与坏、快与慢，事关全局、事关长远、事关我省建设经济强省、文化大省、法治社会、和谐广东，实现富裕安康的战略目标。建议分级组织县级基层干部学习班，通过学习，树立长期奋斗的思想，克服困难，提高自创能力。建议加强省直各部门对支持县域经济发展的组织协调，根据省委制订的政策，制订支持的配套措施；新闻媒体要加强对发展县域经济的宣传，尤其要大力宣传欠发达地区市县立足自身、克服困难、开阔视野、提高自创能力的先进典型，形成有利于加快县域经济发展的良好氛围。 建议省委、省政府近期内组织检查组，对各地贯彻落实全省县域经济工作会议精神的情况进行一次全面的检查，以表彰先进、鞭策后进，促进会议精神的进一步落实。
（二）以科学发展观为指导，加强统筹规划和环境保护。要以规划珠三角经济区那样的决心与措施，进行科学的整体规划，合理统筹全省产业布局和大型建设项目的安排。对省的大型建设项目的安排，要进行战略性研究，统一协调。在同等条件下，优先考虑东西两翼和山区。这是一项前瞻性、基础性的工作，应提上政府的重要议事日程。要本着一切从实际出发的原则，重视发挥各地的优势和特色，宜工则工，宜农则农，实行一县一策，确定符合自身实际的发展方向。重视发挥港澳台侨胞回乡投资的积极性，大力开展招商引资；重视挖掘民间资本的潜力，大力发展民营经济。注重保护生态环境，防止急躁和攀比情绪，认真吸取发达地区先发展后治理的教训。建议省出台相关规定，对严重污染的项目不能引进，绝不能走“先污染，后治理”的路子。坚决防止重污染行业转移到山区、江河水源头（上游）地区，对环境和生态造成的破坏。大力发展循环经济，重视清洁生产，在统筹规划的前提下，加强分类指导，进行分类考核。
（三）完善相关政策，加大扶持力度。目前，比较突出的，是解决县一级用地难问题。省政府2002年89号文对支持山区建设用地问题制定了支持措施，但近年来情况已发生较大变化，需要进一步完善相关政策，尤其是支持发展工业的用地政策。山区、欠发达地区县（市）用荒坡、荒地办工业园区，建议根据实际情况给予大力支持，以加快工业发展，带动第三产业和农业。前段时间税费改革对部分山区农业大县的县、镇两级财政冲击较大，省财政给的农村转移支付资金仍然有较大的缺口，建议根据实际情况加以调整，使基层工作正常运转。一些地方反映，省一些专用资金的使用项目对困难县（市）来说门槛过高，配套资金比例大，困难的县（市）常常由于达不到配套资金的要求，实际上享受不到受惠的政策，建议对县（市）降低项目门槛和配套资金的比例。省在加强产业转移的规划和组织协调，推动珠三角产业向山区和东西两翼县域转移的同时，要认真研究解决实施过程中出现的新情况、新问题。有的地方产业转移后，产值仍计入原地，在税收上也出现一些矛盾。建议省相关部门对此进行调查研究，制定有利于调动各方积极性的政策措施，促进产业转移工作，推动县域工业的发展。
（四）加快基础设施建设，完善交通网络。交通是县域经济发展的关键。加大县域公路建设投入，完善交通网络建设，是解决县域经济发展的重要一环。建议抓住各地级市已全部通高速公路的契机，加大与之配套的路网建设，要积极推进与县域经济发展相适应的各类便捷交通网络体系建设，尤其要尽快完善各地级市通往县城的高等级公路，完成县城通往各镇、各乡公路的硬底化建设。在规划高速公路或高等级公路时，应充分考虑欠发达地区的实际需要，进行必要的衔接和合理的延伸。同时建议适当提高公路建设的补贴标准。
（五）深化体制改革，下放管理权限。要加大改革力度，改革阻碍县域经济发展的各种体制性弊端，彻底放权，理顺关系，为县域经济的发展提供宽松的外部环境。继续推进行政审批制度改革，切实体现行政管理权限的重心下移。按照责权统一、运转协调和“能放都放”的原则，加大督促检查的力度，尽快落实到位。当前地方反映较激烈的问题是权责不统一。越来越多的部门实行垂直管理，权力上收，但县级责任并未减少，基层同志说：他们是“芝麻大的官，绿豆大的权，天大的责任。”这种体制不利于调动地方领导的积极性，需要研究解决。调研中一些地方同志建议实行省直管县体制，赋予县一级更大的管理权。建议省里组织相应的调研、论证，并参照江苏、浙江的做法，选择若干县作为省直管县的试点，逐步推开。要继续精简机构、推进并乡并镇工作，裁减人员，减少财政压力。充分发挥中心镇的辐射带动作用。要研究和规划县域政府的债务解套问题，尽快规范有约束力的县域公共财政，建立起高效、精准的县域财政管理体系，科学、合理地测算各县（市）所承担的事权及所需的各项开支，从而确定比较合理的财政转移支付额度，并建立财权随事权比例增长的规范机制，建立责、权、利相对称的管理体制和激励机制。
（六）深化金融体制改革，加大资金扶持力度。要着力解决中小型企业贷款难、融资难问题，鼓励、引导商业银行开展多种形式的贷款业务，支持中小型企业以各种有效的物权凭证进行抵押贷款。鼓励、引导经济发达地区信用担保公司向县域延伸业务。我省现有75家企业信用担保机构，但大多集中在广州、深圳等发达地区，县域范围基本没有，要鼓励欠发达地区县（市）一级建立各种类型的担保机构。支持县域运作比较规范、公司治理结构比较完善的企业进入资本市场直接融资。加快农村信用社改革，充分发挥其在服务“三农”、服务乡镇企业中的作用。
(七)加强人才保障，提高队伍素质。县域的发展关键在人才，有一个好的班子，有一支过硬的人才队伍，县域社会经济的发展就有强有力的保证。县域干部队伍要保持相对稳定，特别是领导班子成员，至少要任满一届，领导干部调动、交流过于频繁，不利于县域的社会经济发展。要建立和完善激励型人才机制，加大人才、智力对县域的支持力度。建议研究制订一套留得住人，稳得住心的人才激励制度，提高县域公务员和科技人员的工资待遇，以解决山区、欠发达地区县（市）人才奇缺的关键问题。同时要保持每个县（市）都有在位的科技、经济副职领导干部。鼓励、动员科技人员和大学毕业生到山区、欠发达县（市）工作。建议省有关部门组织退休的科技人员和教师到县（市）指导、服务。加强统筹，进一步拓宽欠发达地区和发达地区干部的双向交叉任职、上下交叉任职的渠道。
附：调研组人员名单：附：
“加快县域经济发展的情况、问题和对策”
专题调研组人员名单顾问：王兆林
阳江、茂名组：
纪力清、欧卫东、刁学武、贺显南、苏启林、张超美、
李军
韶关、肇庆组：
杨芹溪、黄成柱、余之德、杨大行、许志良、年海、
杨英、杨小川、唐彰元、张萍、黄团才、陈玉强
梅州、河源组：
汤彤海、何问陶、甘巧林、李明端、林永青、杲援朝
汕尾、揭阳组：
邓北生、陈海燕、郑睦鑫、陈学道、颜金尧、王利文、
林勇、方初生、沈晖、王敬欢 (2005-06)
