文│林 伟
2014年9月21日，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上，首次对政协民主监督的实效性提出了具体的要求。他强调，“要加强人民政协民主监督”，就必须“完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”。根据习近平总书记重要讲话精神，2015年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，提出“适时制定民主监督的专项规定”的要求，并对如何充分利用政协现有的参政议政形式和协商活动加大民主监督的力度作了进一步部署。在2017年的全国政协工作报告中，俞正声同志强调，“善监督”和“真监督”能够 “彰显中国共产党领导的多党合作和政治协商制度优势和特色，更好地推动中共中央大政方针的贯彻落实”。可见，将民主监督落到实处，是当前巩固执政党执政基础、完善我国权力运行的重要工作。
一、我国政协民主监督的独特优势
人民政协的民主监督，指的是参加政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作以提出意见、批评、建议的方式进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。它是一种体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督，既不等同于中共内部的党内监督，也明显有别于可能产生法律约束力的人大监督、具有法律强制力的司法监督以及具有行政约束力的政府专门机关的行政监督；同时，政协极具代表性的参加主体与其组织化的活动也使其民主监督与一般的社会监督（如舆论监督、公众监督和社会团体监督等）有着本质的区别。正是基于这些特性，政协民主督在我国民主政治建设中具有其他监督制度无法替代的优势。
首先，政协民主监督是一种高层次和有组织的监督，与一般的社会监督相比，更利于实现高质量的政治参与。政协委员是在政治上有影响、在经济上有成就或在学术上有造诣的高层次人才，他们对问题看得准、认得清，能够提出颇具权威的意见和批评。同时，政协的民主监督需要按照一定的程序有组织地实现，因而它能系统地反映社会各群体的零散意见，比一般群众的监督更具力度和成效。
其次，政协民主监督是建立在真知灼见与以理服人的基础上的监督，与具有强制力的监督机制相比，更能促使被监督者最大限度地包容和吸收各种利益诉求。政协不是国家机关，其监督之所以产生效力，并不倚赖于行政权力或法律强制，而是基于参与主体所提出的见解能够为被监督者所信服和接纳。因此，民主监督虽不具强制性，却有着将监督抵近人心的力量。
再次，政协民主监督是以监督权力为内容的党外政治监督，与执政党的自身监督相比，更具客观性和独立性。邓小平同志就曾直言，“在中国来说，谁有资格犯大错误，就是中国共产党 。犯了错误影响也最大。”因此，政协作为我国政治体制内承担监督执政党重任的组织，其作用非常大。这一党外监督，既可发挥体制内的监督功能，又可避免因外部监督的缺失而导致执政党因巨大的现实权威和丰沛的政治资源而脱离民众。事实上，政协民主监督的发展依赖于民主的力量、政协组织的社会影响力及其话语权。
最后，政协民主监督是一种合作性监督，与西方在野党对执政者的对抗性监督不同，其参加主体的意见具有极高的建设性。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》就已明确，政协的民主监督是“在坚持四项基本原则的基础上”进行的政治监督。易言之，政协对执政党和政府的监督，不是为了改变执政党和政府的地位，而是为了改进执政党和政府的工作。共同的政治基础决定了民主监督不是竞争型和制衡型的监督，而是集协商、监督、参与、合作于一体且目标一致的监督。
二、优势之下的政协民主监督实效性不足
所谓“针无两头利”，当民主监督参与主体的监督意识存在偏差、被监督者对接受民主监督缺乏主动性、民主监督程序性机制缺失时，政协民主监督的优势反而容易成为落实这一监督机制的障碍。
首先，当政协参加单位和政协委员监督意识不足，政协民主监督的优势就难以发挥。当前，民主监督主体主要存在着不愿、不敢和不善监督的问题。所谓不愿监督，就是主观上不愿开展监督工作；所谓不敢监督，就是思想上有顾虑，怕得罪被监督者影响自身的发展；所谓不善监督，就是提出的批评意见不够深 、不够实 、不够规范，未能达到履行民主监督职能的要求，同时对如何加强民主监督缺乏研究和总结，工作创新不足。监督意识的偏差，导致监督参与主体或者尽量避免涉入民主监督工作，或者将民主监督工作形式化；即使提出批评意见，也刻意以建设性意见的方式极为婉转地进行表达，同时对涉及地方党政机关及主要领导的决策思想、领导方式、工作作风和重大决策等深层次问题讳莫如深，无疑致使民主监督的有效性大打折扣。
其次，当被监督者存在认识不足、重视不够、落实不力时，政协民主监督的优势也无从谈起。这一问题在实践中一直存在。有的党政部门的领导，对中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度认识片面或理解不深，认为政协监督不是权力约束，无须认真对待。甚至有个别领导对政协的监督有抵触，认为政协监督是对其工作表现的否定。因此，作为被监督者的党政部门及其领导对民主监督的意见和批评往往停留在表面上的接纳或消极的应付。非约束性和合作性本来是民主监督的优势之体现。然而，由于被监督者的消极对待，这一优势反而成为制约其实效性的重要原因。
第三，在民主监督机制构建方面，保障实效的程序性机制的缺乏，也制约着政协民主监督优势的发挥。当前有关民主监督的规则和制度仍然过于原则，对“如何进行民主监督”“民主监督应到何种程度”以及“民主监督得不到落实应该如何”等问题，缺乏相应的制度设计，在知情环节、沟通环节、反馈环节上还缺乏相应的规章制度。
因此，政协民主监督的优势不是必然的，只有当政协参加单位和政协委员充分发挥其主观能动性、被监督者以合作的姿态正确对待监督意见并通过设置程序性机制保障这一监督形式的有效落实，其优势才能得到应有的彰显。
三、实践中保障政协民主监督实效性的制度创新
由于民主监督与政治协商在形式上存在重叠交叉，中共中央通过颁布有关文件对政治协商的内容、程序和形式进行规范，间接地保障了民主监督的实效性，在一定程度上舒缓了监督者不愿或不敢监督的后顾之忧、约束了被监督者对民主监督的接纳、部分解答了诸如“如何进行民主监督”和“民主监督应监督到何种程度”等问题。但这些制度均基于政治协商制度而形成，其民主监督的特质并未得到凸显。对此，不少地方政协根据民主监督的特点和自身实际，积极探索民主监督的制度创新，以进一步保障民主监督的实效。其中，最常见的有以下几类：
一是听证监督。不少地方政协通过组织各界别委员代表参与重大问题和与群众切身利益息息相关的听证会，形成了独特的听证式民主监督。如云南省楚雄市政协，于2007年成立了听证式民主监督工作领导小组。在民主监督过程中，该领导小组严格按照组织准备、调查研究、反馈听证、整改落实、全面总结五个工作阶段，以调研听证和批评建议为主要形式，对政府部门的工作采取听、看、查、访、评等方法进行监督。在听取整改工作情况汇报时，工作小组的政协委员和各民主党派代表可以就群众关心的热点难点问题向被监督单位提问。而整改措施不完善的单位必须根据工作小组的意见改善工作。对整改进度较慢的单位，市政协采取上门协商的方式对其进行督促。
二是评议监督。在此民主监督模式下，各地政协组织政协委员对政府职能部门的有关工作进行民主评议，提出整改意见。广东省汕头市政协自2008年以来先后组织对市环保局、物价局、规划局等14个市政府职能部门进行民主评议，提出了几百条改进工作的监督建议，并于2014年出台《政协汕头市委员会民主评议工作实施办法》，把民主评议作为一项长期制度予以坚持。
三是提案办理监督。通过有效落实监督性提案的办理来增强政协民主监督的实效性，是地方政协开展民主监督制度创新最常用的方式。一般情况下，各地政协选取具有代表性的提案作为重点提案，由主席、副主席牵头督办落实，并在每隔一段时间内组织召开提办双方“面商”会，以增进彼此之间的理解和沟通、保证提案办理的质量。深圳市龙岗区政协在这方面一直走在全国前列，不仅在2007年首创了重点提案票决评价体系，而且于2015年制定并实施《提案“两公开”和重点提案后续跟踪督办暂行办法》和《提案办理情况委员小组评价暂行办法》，通过提升监督性提案的办理质量推动民主监督的有效落实。
四是协同其他监督形式的合力监督。民主监督在监督体系中具有相对独立性，同时与党内监督、法律监督、舆论监督等其他监督形式紧密相连。彼此有很强的互补性。不少地方政协因此将民主监督与其他形式的监督相结合，最大化地实现民主监督的效能。其中，民主监督与媒体监督相结合是最常见的合力监督方式。民主监督具有政治优势、组织优势和界别优势，媒体监督则具有传播速度快、传播面广等特点，两者相结合，既可通过发挥民主监督的优势加大舆论监督的力度，也可通过发挥舆论监督的优势扩大民主监督的社会影响。
上述制度创新无疑推动了政协民主监督的具体落实。但这些地方经验往往因为缺乏更高级别机构的支持以及其他地区的跟进与学习而出现改革的“孤岛现象”，难以普及。因此，有必要在制度创新的基础上总结经验，健全完善民主监督专项规定，切实发挥政协民主监督在民主政治建设中的作用。
四、加强和改进人民政协民主监督的思路和对策
（一）以增强监督意识为核心，创新宣传培训机制
增强政协民主监督意识，既要针对党政领导干部，也要针对政协工作者和政协委员。一是要加大培训力度，通过各级党校、行政学院、社会主义学院，加强对党委、政府和实际工作部门干部的培训，特别要提高地方党政主要领导对政协监督重要性和优势的认识，提高政协委员参与民主监督的政治敏锐性、联系群众的能力以及观察问题和调研的能力。二是在各种民主监督的过程中，要通过各种方式和场合讲清楚民主监督是“发扬民主、实事求是、注重实效”的合作型监督，其内容是政府职能部门的工作，对事不对人，目的完全在于促进有关部门工作的改善。三是要拓展宣传的广度和深度，尤其是围绕改善民生的重要事项，把政协为群众解决最关心的利益问题作为重点进行宣传，充分挖掘政协委员、民主监督小组和监督员在履行监督职能中的亮点，以激发政协委员参与民主监督的主动性。
（二）以强化监督程序为内容，建设保障监督效力的机制
民主监督能否落到实处，规范民主监督专项工作程序是关键。一是要完善民主监督的组织领导工作。二是要建立针对民主监督的公示制度、听证制度、发布制度以及民主评议制度，完善民主监督的权益保障、知情反馈和沟通协调机制。三是在现有政治协商制度化的基础上，重视发挥协商会议、视察、提案、建议案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息、委员举报等在民主监督中的作用，在政协各种协商活动特别是专题议政性常委会、专题协商会、协商座谈会中，增加民主监督内容，加大民主监督力度。
（三）以形成监督合力为重点，创新民主监督横向合作协调机制
政协民主监督与党内监督、法律监督、舆论监督等监督形式既相互独立，又有很强的互补性。在充分发挥各自作用的基础上，实现各种监督形式的有机结合，促进各种监督功能的优势互补，才能使监督工作的整体效能实现最大化。因此，要加强政协与其他监督工作部门的合作，尤其要加强与党委和政府监督机构以及新闻媒体的联系，形成监督的合力。为此，一是要建立信息沟通共享机制，政协通过建立资源共享机制，与党委、政府、人大和社会各界沟通信息，及时了解各方信息。二是要加强对口联系工作机制，形成与党委、政府、人大进行联系的固定渠道，互相列席对方工作会议，互相通报监督工作的进展情况。三是要建立政协监督与新闻媒体的舆论监督的联动机制，克服两者各行其道、互不相干的情况，树立协同共进、相互支持的意识，共同推进政协民主监督扎实有效地落到实处。
（作者系广东省社会主义学院教学部副教授）
