关于解决我省非户籍务工
人员子女接受义务教育问题的调研报告
广 东 省 政 协 调 研 组
为推进教育公平与社会和谐，根据省政协党组2008年度工作安排，5月中旬，省政协科教卫体委员会组织部分委员和专家，围绕“解决我省非户籍务工人员子女接受义务教育问题”这一专题进行了深入的调研，召开了有省发改委、教育厅、公安厅、财政厅、劳动保障厅、计生委等部门参加的座谈会，并到广州、珠海、东莞和中山等地调研，听取各地领导和相关部门的意见，召开了教师座谈会和非户籍学生家长座谈会，并实地考察了多所接收非户籍务工人员子女的公办和民办学校，在此基础上，调研组进行了充分的讨论、研究，提出了解决我省非户籍务工人员子女接受义务教育问题的意见建议，现将有关情况报告如下。
一、我省非户籍务工人员子女接受义务教育工作取得了一定成效
（一）各级党委和政府高度重视，采取有力措施推进非户籍务工人员子女接受义务教育工作。近年来，随着广东经济社会的快速发展，非户籍务工人员不断增多，其子女就读数量也随之激增。至2007年，全省义务教育阶段非户籍务工人员子女达到244.08万人，较2003年增加120.43万人，占全省义务教育阶段学生总数的16.27%，其中大多数分布于珠三角。2007年，广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门8市义务教育阶段在读的非户籍务工人员子女占全省这类学生总数的89.3%。
多年来，省委省政府高度重视非户籍务工人员子女接受义务教育问题，出台了一系列政策，取得了显著成效。2004年7月，省政府办公厅转发《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》，要求各地认真贯彻执行。2006年6月，省政府颁发了《关于进一步加强农民工工作的意见》，要求输入地政府把农民工同住子女义务教育纳入当地教育发展规划和教育经费预算，并制定了一系列具体的政策措施和实施办法。2007年，省教育厅转发《关于进一步明确在农村义务教育经费保障机制改革中坚决制止学校乱收费的通知》，取消了农村中小学义务教育阶段借读费。
全省各地认真贯彻执行中央和省的有关政策规定，通过公办学校扩容、挖潜和大力发展民办学校等有效措施，初步解决了非户籍务工人员子女的就读问题。虽然在民办学校读书的非户籍务工人员子女还未能享受到免费义务教育的待遇，但已做到人人有书读，在目前条件下，这一难题的解决已取得了阶段性的成效。
（二）公办学校挖潜与扩容并举，承担了我省近半数的非户籍务工人员子女的就读任务。2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，对非户籍务工人员子女接受义务教育工作明确提出“以流入地政府为主，以公办中小学为主”的方针。多年来，我省认真贯彻这一方针，努力提高公办学校的接纳能力。广州市充分挖掘公办学校接受非户籍学生的潜力，目前约有17万非户籍学生在公办学校就读。最近，广州市还计划以政府向符合条件的民办学校购买学位的形式，扩大非户籍学生享受免费教育的比例。深圳市财政投入巨额资金新建大批中小学，且大幅降低就学门槛，有41.3%的非户籍学生在公办学校就读。该市福田区这一比例高达79.1%，在珠三角各区（县）中名列前茅。中山市建立了“随行卡”制度，规定在该市连续暂住5年以上的非户籍务工人员子女可办理随行卡，享受免费义务教育，每年有1.2万这类学生受益。
与此同时，各流入地政府还通过布局调整和资源重组等措施，挖潜与扩容并举，增加公办学校学位。珠海市撤并规模较小、布局分散、设施简陋的薄弱学校101所，扩建学校79所，大幅提高了学校的容量和质量。深圳市拨出专款对96所原村办小学进行标准化改造。
通过上述努力，截至2007年，我省有46.8%的非户籍务工人员子女就读于公办中小学校。其中，佛山、韶关、河源、梅州、江门、茂名、肇庆、清远和云浮9市这一比例达到70%以上，“两个为主”的方针正在逐步落实。
（三）民办学校迅速发展，已成为我省解决非户籍务工人员子女接受义务教育的重要力量。虽然我省公办学校通过扩容与挖潜解决了近半数的非户籍务工人员子女就学问题，但现阶段完全解决仍然难以做到。因此，从实际出发，大力发展民办教育，是现阶段解决这一难题的现实选择。省委省政府采取多种措施，鼓励社会力量发展民办学校。2005年以来，设立了省民办教育发展专项资金，每年安排1000万元财政资金，重点资助义务教育阶段接收非户籍务工人员子女的公益性民办学校和幼儿园。各地政府也在学校建设、教师管理、奖教奖学等方面给予民办学校以多种扶持和帮助。东莞市积极鼓励社会力量发展民办教育，至2007年底，全市已有民办中小学校220所，容纳了占全市70.5%的非户籍学生。在加快发展的同时，2007年6月，省教育厅出台了《关于加强民办教育规范管理，促进民办教育健康发展的若干意见》，加强对民办学校规范办学、学校管理和教学业务的指导，开展对民办学校的年度检查。广州、东莞等地还组织了公办学校与民办学校的结对子活动，帮助民办学校提高教学质量。
上述多种政策措施，有力地促进了我省民办教育的快速健康发展，民办学校已经成为我省解决非户籍务工人员子女接受义务教育的重要力量，为我省非户籍适龄儿童“人人有书读”作出了积极贡献。
二、当前我省非户籍务工人员子女接受义务教育方面存在的问题
（一）义务教育资源供求矛盾十分突出，“两个为主”政策短期内难以完全落实。多年来，我省各级党委政府认真贯彻中央“两个为主”的方针。“以流入地政府为主”，这一点已做到了，在各级政府的努力下，通过公办与民办学校的发展，初步解决了非户籍务工人员子女的就读问题。但由于我省非户籍务工人员子女占全国比例比较大，且主要集中在珠三角，“以公办学校为主”，短时间内难以做到。
一是财政压力巨大。按近年来非户籍学生增长的速度，全省每年须新建约370所1000人规模的义务教育学校，才能基本满足。而按目前每增加1个学位约需投资1.75万元测算，全省每年要投入66亿元，加上新增设备、教师工资和公用经费的投入，数额巨大。近10年来，广州、深圳和东莞等地政府，每年都投入大量财政资金新建和扩建公办学校，然而，由于新增非户籍学生过多，致使这些地区学位仍然年年告紧，财政不堪重负。
二是土地资源紧缺。目前，由于经济与社会快速发展，珠三角土地资源十分紧缺，这必然制约了学校的发展。以矛盾最突出的东莞为例，按近年来每年新增5万非户籍学生计算，每年需新建1000人规模的学校50所。按建设标准每校占地30亩计算，全市每年需提供建校土地1500亩，这是难以做到的。
三是形成“读书洼地”效应。珠三角经济发达，学校建设与设备、师资等，均明显高于不少内地学校。近年来，全国各地农村均实行免费九年义务教育，这在一定程度上分流了部分非户籍学生回原籍读书。若流入地实现以公办学校为主，非户籍学生能够全部享受免费义务教育，这必将加速非户籍学生的流入，形成读书的“洼地”。调研中不少地方部门的领导谈到了这方面的担心。
（二）相关管理体制与机制需要理顺，各级政府的责任亟待明确。
一是对非户籍务工人员的管理体制不健全，难以对其子女接受教育情况进行全面、准确、系统的掌握。由于各有关部门统计、管理的口径不同，相互之间的协调不足，致使教育主管部门难以全面掌握非户籍适龄儿童的人口基数，进而影响到对本地教育事业发展作出科学的预测与规划。此外，非户籍务工人员流动性很强，其子女频繁转学，这也给学校的“防流控辍”和学籍管理造成了很大困难。
二是一些地方尚未把民办学校纳入正常的管理轨道，对民办教育的发展缺乏应有的规划与规范。一些地方在制定教育规划和调整学校布局中，没有充分考虑到非户籍人口这个重要因素，导致民办学校用地十分紧张。也有些地方由于缺乏规划与管理，民办学校发展过度而相互争抢生源，影响正常的教学秩序。
三是中央、省和流出地、流入地政府在落实“两个为主”政策上的责任不明确。目前“两个为主”仅是对流入地政府提出经费投入以及管理上的要求，而对中央和省级政府的相关财政责任没有明确规定。大批中西部地区的学生流向我省，但中央财政在这方面对我省没有任何的支持。省财政也基本没有对主要流入地政府提供支持。虽然珠三角的城市经济较发达，但承担如此大的责任仍感负担沉重。东莞市表示，该市去年创造的各种税收有560亿，但留给东莞的只有180亿，大头都上交中央和省了，希望中央和省能够在一定程度上帮助解决这一问题。
（三）民办教育发展欠规范，整体办学水平与教育质量亟待提高。由于在我省的非户籍人口比重较大，且增长迅速，公办学校短期内难以完全接纳其子女入读，客观上出现了一个“教育市场”，民办学校顺应市场需求而生。在义务教育阶段，民办教育起到的只是补缺作用，在“两个为主”政策下，民办学校更是在狭缝中艰难生存。很多民办学校办学经费主要靠银行借贷和收费，办学经费来源明显欠稳定与充足。种种原因，导致很多民办学校经营困难，教师待遇偏低，其结果是流动性大，普遍缺乏归宿感。调研中发现，民办学校教师福利待遇与公办学校教师差距巨大，广州相差2～3倍，东莞相差3～4倍。这样的待遇，使其难以招聘到高水平的教师。此外，一些民办学校尚未为教师办理社会保险，部分民办学校与教师之间未签正规聘用合同，这些都加剧了民办学校教师的不稳定，严重影响到师资队伍的整体素质和教育质量的提高。
综上所述，非户籍务工人员子女在接受义务教育过程中出现的种种问题，都凸显出流入地政府在解决这一问题时责任与能力的不对称，义务与权利的不对等。而这两个深层次的矛盾，又具体表现为现有户籍制度导致城乡学生权利的不对等，现有的教育制度造成教育机会的不均等，以及学校管理体制造成公办与民办学校的不平等。从长远来看，只有逐步解决上述深层次的矛盾，才能有效解决非户籍务工人员子女的义务教育问题。
三、解决非户籍务工人员子女接受义务教育问题的建议
（一）从落实科学发展观、建设和谐社会的高度，充分认识解决非户籍务工人员子女义务教育问题的重要性和紧迫性。我省非户籍务工人员的总数位居全国各省市之首，在推进广东社会主义现代化建设进程中，非户籍务工人员已经作出并将继续作出重要贡献。从广东发展前景看，数量巨大的非户籍务工人员将长期存在。八十年代到广东务工的人员子女，很多已成为当地的第二代移民群体，其子女已开始上中小学。大批的非户籍适龄儿童若得不到良好的教育，将影响到未来劳动者的素质，对广东科学发展产生负面影响。另一方面，如果这类适龄儿童的就读问题解决不好，过早把他们推向社会，则可能增加社会不和谐因素。因此，采取有效措施切实解决非户籍务工人员子女的义务教育问题，是实践科学发展观的需要，也是建设和谐社会的要求。通过努力，解决非户籍务工人员子女的就读问题，进而逐步解决接受免费义务教育问题，使他们享受到与当地居民子女同样待遇，这是坚持以人为本、实现社会和谐稳定的基础性工作，必须认真做好。
（二）抓住产业与劳动力“双转移”的契机，统筹解决非户籍务工人员子女就读问题。我省非户籍务工人员子女的持续快速增长，与珠三角地区现有产业结构与人员结构密切相关。因此，要解决流入地义务教育资源供求关系的结构性矛盾，就必须坚决贯彻产业与劳动力“双转移”的发展战略，加快珠三角产业结构调整步伐，从而带动人口分布的相应变化，从根本上减轻珠三角非户籍学生就读的压力。
要结合功能区的划分加强统筹规划，加快我省产业结构调整步伐。珠三角各市应根据资源和环境承载能力，科学测算当地资源环境未来可承载的人口规模，统筹产业转移与劳动力转移。并据此制定和调整当地义务教育发展规划与相关政策，逐步解决非户籍务工人员子女接受义务教育问题。
东西两翼和北部山区各市要在各自功能区定位的框架内，统筹产业转移与工业化、城镇化战略。要把接受产业转移作为加快工业化的战略措施来抓，同时，做好规划，通过建立转移园区，发展相关产业，推进城镇化，实现产业与人口的相对集聚。在此基础上调整、完善教育发展规划与布局，使优质教育资源向重点城镇集中，在吸引本省非户籍学生回原籍读书的同时，为珠三角分流部分外省非户籍学生。总之，要通过认真贯彻落实“双转移”方针，努力实现全省产业布局、人口格局与教育布局的优化与相互衔接。
（三）全面规划，分类指导，分步实施，逐步实现“两个为主”的目标。从我省实际出发，有效解决非户籍务工人员子女接受义务教育问题，必须坚持全面规划、分类指导、分步实施的原则，有计划、分地区、分阶段解决。
全面规划，就是把常住非户籍务工人员子女接受义务教育纳入当地教育发展规划。要全面分析、评估“双转移”后人口的流向和未来格局，发展、扩大义务教育，支持、提高民办教育，使教育事业的发展与经济社会发展相适应。
分类指导，就是针对不同地区、不同城市的不同情况，提出不同的指导方针。对于非户籍人口数量较大的地区，应坚持公办与民办学校“两条腿走路”的方针，首先解决非户籍学生的就读问题，再创造条件逐步解决免费义务教育问题。对于非户籍人口数量不多的地区，则应要求流入地政府坚持以公办学校为主的原则。此外，适度发展民办教育，作为必要的补充。同时，加强管理，使之规范、健康地发展。
分步实施，就是从实际出发，逐步推动“两个为主”目标的最终实现。现阶段，流入地政府通过发展公办和民办教育，基本解决了非户籍学生的就读问题。这虽然是一个很大的成绩，但毕竟仍有相当部分非户籍学生在收费的民办中小学就读，无法享受到国家规定的农村学生九年免费义务教育。因此，下阶段应在人口转移与合理流动的基础上加大投入，增加公办学校的学位，或向民办学校购买学位，逐步提高非户籍学生享受免费教育的比例。要从实际出发制定非户籍务工人员子女就读的办法。可根据工作年限、居住情况、职业特征、实际业绩、税收贡献、计划生育等方面的条件设置一定的门槛，分步、分批解决。条件成熟时再降低门槛要求，吸收更多的非户籍学生到公办学校就读。当前，要结合人才引进战略，优先解决我省急需的各类人员尤其是支柱产业、新兴产业、重要企业急需的各类人才子女，以及外来工中的劳模、先进生产者的子女就读。就民办教育而言，从长远来看，部分较高水平的民办学校可办成高收费的学校，满足高收入阶层的需要。部分办学条件差、教学水平低的民办学校将被淘汰。部分办学条件和质量符合要求的民办学校，政府可与之签订长期购买学位的合同，通过这些措施，逐步实现“两个为主”的目标。
（四）支持民办教育健康发展，不断提高民办学校教学质量。建议政府加强对民办教育发展的扶持，进一步解放思想，采取有力措施提高现有民办学校的办学水平。从各地的做法看，政府支持民办学校发展可以有几种形式，一是按招生人数提供义务教育补贴。对经批准承担义务教育任务的民办学校，提供相应的教育经费补贴。二是支持教学设备。中山等地通过这种形式帮助一些民校购置了部分重要教学设备，起到了积极的引导作用。三是奖励部分办得较好的民校，这种以奖代拨的资金支持形式，发挥了积极的激励作用。四是发挥优势公办学校的辐射、带动作用，建立骨干教师巡回授课、交叉任教制度。五是关心民办学校教师的生活待遇与业务提高。奖励学校的奖金应重点用于奖励教师。教师的招聘和购买社会保险等要规范，有关部门要检查、落实。职称晋升评定已有相关规定，关键是抓落实。六是借鉴惠州的经验，把民办和公办教师统一纳入人事管理体系，并创造条件逐步缩小收入差距。
要建立健全对民办学校的监督机制和评价体系，在招生收费、学籍管理、经费使用、风险预防、教学管理等方面加强监督和指导，以提高民办学校办学水平。要注重发挥民办学校协会在同行评价和行业自律等方面的作用。
（五）多方配合，营造有利于解决非户籍务工人员子女义务教育问题的社会环境。有效解决非户籍务工人员子女接受义务教育问题，是一项综合性的工作，这就要求各部门分工协作，相互配合，共同解决。
建议发展和改革部门把非户籍务工人员子女接受义务教育工作纳入社会事业发展的年度计划，并制定相应措施予以保证。建议以公安部门为主，有关部门和街道办事处配合，建立健全统一采集非户籍务工人员及其子女信息的流动人口登记管理制度，加强对非户籍人口的动态监测，以准确掌握6～15周岁非户籍务工人员子女的数量、身份及其变动情况，确保政府主管部门能够全面把握非户籍人员及其随行子女的相关信息。同时，建议修改《广东省流动人口管理条例》，对流动人员及其子女信息的申报与采集作出更加明确的规定。建议劳动保障等部门加强对最近出台的有关优秀农民工入户城镇工作的意见贯彻执行情况的督促检查，通过解决优秀农民工未成年子女随迁入户这一方式，解决这部分适龄儿童的免费义务教育问题。建议规划部门与国土部门根据教育发展规划作出相应的安排，确保充足的建校土地。建议人口和计生部门加大对流动人口计生工作的力度，使解决非户籍学生就读工作与计生工作相互配合、相互促进。
要建立健全必要的社会救助机制。通过社会捐助和政府补贴，帮助家庭困难的非户籍务工人员子女接受义务教育。可通过设立助学金、奖学金、减免学杂费、免费提供教科书等方式，支持困难的非户籍学生完成义务教育，防止这类适龄儿童辍学流失。
（六）明确责任，建立非户籍务工人员子女义务教育经费的合理分担机制。解决好非户籍务工人员子女的教育问题，确保经费来源是基本的条件。为此，建议建立中央财政、省级财政、流入市财政与流出市财政之间的合理分担机制，共同解决教育经费投入问题。
一是建议省财政建立对主要流入市的专项财政支持制度，以减轻流入市过重的负担，调动流入市政府加大投入解决这一难题的积极性。二是明确划分省内流入市和流出市政府之间的财政负担及其它相关责任，建立非户籍人口子女义务教育经费的均衡分担制度，解决因户籍制度造成的教育拨款的固定性与人口流动性的矛盾。建议把非户籍学生的义务教育列入经费预算，同时，根据学生流动情况调整相应的教育拨款，跨市的由省协调解决，跨区（县）的由市协调解决。三是建议省政府积极向中央反映，争取中央一定程度上支持解决这一问题，根据主要流入地和流出地学生流动的数量，增加或减少中央专项财政补助的数额，逐步构建起各方合理分担的机制。四是积极探索解决这一难题的其他办法。调研中一些市建议政府发放“教育券”，学生可持券异地读书，使义务教育阶段学生的流动与财政资金的流动相一致。这一建议在操作上虽还存在不少困难，但不失为解决这一难题的好思路，值得探索。
附：专题调研组成员名单
顾 问：
温兰子（女）省政协副主席
温思美 民盟中央副主席，省政协副主席
组 长：
李中铎 省政协常委，科教卫体委员会主任
副组长：
杜重年 省政协副秘书长
谭泽中 省政协常委，科教卫体委员会副主任，省委教育工委副书记、省教育厅党组副书记
杨 维 省政协委员，科教卫体委员会副主任，广东商学院党委书记
成 员：
罗兴华 省政协常委，民进省委常委，广州体院教授
胡学强 省政协常委，民盟省委常委，中大附属三院神经病学科主任、教授
廖榕就 省政协常委，广东商学院华商学院董事局主席
樊锁海 省政协常委，民进省委常委，暨南大学数学系教授
王卫红（女）省政协委员，广东外语外贸大学市场与企业研究中心主任、教授
邓文基 省政协委员，民盟省委常委，华南理工大学理学院常务副院长、教授
邓静红（女）省政协委员，广州市教育评估和教师继续教育指导中心副主任
刘劲予 省政协委员，广东教育学院院长、党委副书记，教授
邢 苗 省政协委员，华南农业大学党委书记
吴潭伟 省政协委员，民盟广东省委委员，广东外语艺 术职业学院副教授
张汉忠 省政协委员，广东广播电视大学校长
沈靖南 省政协委员，中大附属第一医院骨外科副主任、骨肿瘤科主任，教授
陈华德 省政协委员，省人民医院烧伤科主任，主任医师
麦上荣 省政协委员，化州市第六建筑工程公司总经理
罗峻峰 省政协委员，广州市第二中学校长
郑炽钦 省政协委员，省实验中学校长，中学高级教师
姚钦英（女）省政协委员，广东女子职业技术学院党委书记
蔡延钊 省政协委员，广东科学馆馆长
刘佐太 广东商学院区域经济研究所所长、教授
杨小川 广东商学院区域经济研究所副所长、教授
吴开俊 广州大学教育学院党委书记、教授
葛新斌 华南师范大学教育科学学院教授
赖佳媛（女）省教育厅基础教育处副调研员
