关于“转变经济增长方式中的
政府作用”的调研报告
广东省政协经济委员会调研组
(2005年10月18日)
9月下旬,我会接全国政协经济委员会,关于开展“转变经济增长方式中的政府作用”专题调研的通知后,各级领导非常重视。10月11-12日,由省政协副主席王兆林任顾问,经济委员会主任纪力清任组长,副主任欧卫东任副组长的专题调研组一行 13人,先后到省发展与改革委员会、经济贸易委员会、政府发展研究中心等单位展开专题调研。听取政府相关职能部门的情况介绍,分别进行专题座谈,深入交换对转变经济增长方式中政府的作用的意见,并对该专题展开充分的讨论。现将调研情况报告如下:
一、广东省在促进经济增长方式转变中的主要做法
自“九五”以来,我省各级政府在党中央、国务院的正确指引下,结合本省经济社会发展的实际,在促进经济增长方式转变方面做了大量工作,并在某些领域作出了大胆的尝试,取得了阶段性成果。
(一)转变行政理念,提高政府公共服务的质量
——理念先行。从“无限政府”向“有限政府”的转变,要求的不仅仅是政府从无限领域转向有限领域,而且要求政府在有限领域中提高服务的质量。在公共服务领域狠抓制度环境建设,为全省经济社会发展创建优良的服务平台
——合理、合法行政。遵照《行政许可法》,制定了《广东省经济贸易委员会行政许可实施办法》。该办法确立了行政许可公示、受理、审查与决定、时限、监督检查、档案管理和责任追究等七项制度,为推进机关职能转变,加强机关作风建设打下了良好基础。
——整肃法制环境。按照省委、省政府的统一部署,对在1979年至2001年制定的地方性法规、政府规章和规范性文件进行了清理,其中仅由省经贸委负责执行的454件中,清理后被废止的就有249件,占54.8%,被重新修订的11件,占2.4%,
——决策制度进一步科学化。完善了政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序,尤其是建立了“三不决策”制度,即没有经过充分的调研论证不决策,没有两个以上的比较方案不决策,没有经过专家学者的论证不决策。还完善了国际国内专家顾问咨询制度、社会公示和社会听证制度、政府重大决策课题招投标和公开购买成果制度等,对事关人民群众生命财产安全的大事实行不可行研究,提高决策的透明度和公众参与度。
——提高公共信息服务质量。2003年初,根据张德江书记的指示,由省经贸委牵头,邀请国家权威部门对我省的工业产业竞争力展开调查,形成了我省九大产业、十大专题、61个分行业竞争力的课题报告、总报告。2004年,由省经贸委在全省范围内广泛开展研究成果的宣传培训工作。先后在各市分别举办了政府和企业两个层面培训35场和22场,受训人数分别达到5000多人次和2300多人次。
(二)综合运用经济、法律和行政手段,保障经济安全,实现可持续发展
——切实抓好煤、电、油、运供应保障。一是积极抓好电力供应的协调。加大对我省电力生产企业技术改造的投入,推进煤电、油电价格联动,调动地方电源顶峰发电,积极实施电力需求的管理,科学、合理地实施计划用电、错峰用点,引导用户合理用电,缓解供需矛盾。二是有效协调煤炭、石油的供应。建立主要用户的生产调度协调制度,积极争取建立能源储备制度,大力争取国家在能源配置方面的支持,加强与能源产地省份的合作,积极开拓国际能源市场,优化我省能源供应格局。
——抓好土地、水资源合理开发和综合利用。今年底前编制完成全省水资源综合规划,指导全省水资源的科学管理。与国土资源部合作,编制广东省国土规划,促进国土资源可持续利用。制定《广东省工业项目建设用地控制指标》,推进土地使用控制标准。完善土地使用权交易市场管理,盘活存量土地,健全土地节约利用机制,逐步建立统一、开放、规范、有序的资源市场体系。
——加快发展循环经济和推进清洁生产。召开了全省发展循环经济工作会议,制定循环经济发展规划,并出台相关政策。贯彻实施《清洁生产促进法》和《广东省清洁生产联合行动实施方案》,落实资源综合利用减免税的优惠政策,支持节能、节水等产品的研发、生产和消费,组织开发和推广废物资源化技术、清洁生产技术、生态产业链技术、环境工程技术等“绿色技术”。积极推进循环经济示范园区创建工作。
——保护生态环境,促进“绿色广东”建设。制定和实施《广东省环境保护规划》、《广东林业生态省建设规划》、《珠江三角洲环境保护规划》,大力实施治污保洁工程和环保重点工程,加快城市生活污水和垃圾处理设施、火电厂脱硫设施建设;深入开展“整治违法排污企业、保障群众健康”环保专项行动,巩固和扩大环保专项行动所取得的阶段性成果;加大对老污染源的监管力度,加快建设120家省控重点污染源在线监控系统;严格保护生态公益林林地。
——提升科技创新的战略地位,建立鼓励科技创新的新机制。自主创新能力是地区持久竞争力的有力保证,关系一个地区的经济安全。省委、省政府高度重视提高自主创新能力的工作,领导制定了高技术产业规划和产业技术自主创新规划,深化科技体制改革,加大财政对科技的投入力度,抓好以重点大企业为主体的企业技术创新体系和能力建设,全省产业技术自主创新工作取得较好成效。2004年全省科技进步贡献率为48%,品牌创新成果显著。全省累计获各类品牌称号1300个,其中173个获国家级品牌称号,数量居全国前列。截至2005年,我省已有73个项目被列入国家高技术产业发展项目计划,获得国家资金支持5.51亿元,带动社会投资74.3亿元,成效显著。今年9月,省委、省政府又召开了全省提高自主创新能力工作会议,对提高自主创新能力工作做出全面部署,这必将对促进增长方式转变起到重要作用。
——建立预警和应急机制,保证经济安全。积极组织入世对策研究,形成了《我省工商领域应对入世工作意见》,从工业、商贸18个分行业提出应对对策;选定入世后较为敏感的9个税号的钢铁产品作为重点监测产品,开展产业安全预警监测工作,已先后发布26期钢铁行业产业安全预警报告;积极协助国家有关部门开展反倾销、反补贴案件调查工作,为案件裁决提供依据。
(三)加强市场培育,完善市场监管,依法实施整顿,科学市场调控
——土地流转制度改革取得重大进展。出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,历史性地提出了广东省范围内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容,使集体建设用地得以直接进入市场,开创了全国土地流转改革的先河。
——逐步理顺民营经济服务与管理体制。2003年,设立专门部门,负责中小企业和民营企业政策法规的制订和落实,综合协调相关部门加强对民营企业的指导和服务,同时出台了《中共广东省委、省人民政府关于加快民营经济发展的决定》以及12个配套文件,为民营经济的发展提供了组织保障和政策保障。
——创建全面服务于中小企业的平台。研究起草了《广东省促进中小企业发展条例》,印发了《关于加快我省中小企业信用担保体系建设的意见》和《关于推进我省中小企业社会化服务体系建设的意见》,内容涉及到放宽市场准入、财税资金支持、中小企业社会化服务体系和信用担保体系等,把本省相关扶持政策上升到法规的高度,把政策固定化、规范化,从而为中小企业持续快速发展提供长期、有力的法律保障。
——创立“中国中小企业博览会”这一品牌。中博会的成功举办,提高了中博会和参展中小企业的知名度,提高了中小企业制度创新、技术创新、管理创新的能力,帮助参展企业了解国家产业政策和行业信息,拓展海内外销售渠道,拓宽融资途径。
——积极培育成熟的中介服务体系。积极推动行业协会结构调整,促进各委管协会向民间化、市场化发展,形成了比较健全的行业协会工作网络。逐步将政府承担的微观的、技术性和事务性的职能转移由行业协会等市场中介组织来承担,支持行业协会在产业规划和政策的研究制订、资质认证、技术标准、行业规范、价格协调、反倾销起诉和应诉等方面发挥更好的作用。
——大力实施名牌带动战略。建立“广东省实施名牌带动战略联系会议制度”,制订名牌产品管理办法等规范性文件,指导、支持企业争创名牌产品。至2005年9月,全省共拥有中国世界名牌产品称号1个,中国名牌产品称号165个,中国驰名商标46件,商务部重点培育和发展的出口名牌29种,评出省名牌827个、省著名商标746个。
——大力整顿和规范市场经济秩序,坚决打破地区封锁和垄断。加快涵盖政府、企业和个人的社会信用体系建设,建立和和完善信用监督和失信惩戒机制。每年都围绕重点领域、重点地区、重点商品,以及与人民群众身体健康和生命财产安全相关、群众反映强烈的热点问题,抓好打击假冒伪劣商品、食品安全、保护知识产权、打击走私、打击传销等专项活动,以及对金融、旅游、文化、药品市场等的专项整治
——大力推动珠三角产业向山区及东西两翼转移。根据省委省政府的决定,每两年举办一届珠江三角洲地区与山区经济技术合作洽谈会。至去年,我省先后举办了三届“山洽会”
——通过经济的法律的手段,递次推进产业结构调整。研究制定了《广东省工业九大产业发展规划(2005~2010)》和《关于大力提高工业产业竞争力的意见》,修订了《广东省工业产业结构调整实施方案》及10个分行业方案。积极推进重大工业项目建设。在国家加强宏观调控的背景下,2004年我省共有14项重大项目获国家批准建设。今年以来,又有14个重大项目获国家批准建设。这一批重大项目的建设和推进,成为经济结构调整优化和增长方式转变的重要支撑。加强对服务业发展的引导作用,颁布了《关于加快我省服务业发展和改革的意见》(粤府[2005]1号文)。提出了我省现代服务业发展的新目标、新措施。突出加快发展以现代服务业为重点的第三产业,尤其是金融业、现代流通业、会展业和文化产业的发展。改选提升传统产业,积极扶持山区及东西两翼发展资源型工业、农产品加工型工业、特色工业和配套产业的发展,鼓励引导珠江三角洲产业向山区及东西两翼梯度转移,不断延伸和完善产业链条,有力地推动产业结构的优化升级。
——建立跨省区、跨部门、系统内多种协调机制。充分发挥泛珠三角区域合作的优势,建立跨省区联系制度,如通过与贵州、广西合作开辟煤炭运输的“贵港通道”,加大西电东送力度;每季牵头召集省发改委、统计局、财政厅等部门召开经济运行分析会,协调解决突出问题;建立由电力、铁路、交通、海运、港口、重点企业组成的跨行业生产调度委员会,综合协调解决经济运行中出现的问题;建立全省经贸系统半年度工业商贸经济运行分析协调会制度,加强对宏观经济动态的监测分析。
二、实践中形成的主要观点
调研、座谈中,调研组与相关职能部门对转变经济增长方式中政府的作用,综合归纳为以下几点:
(一)地方政府应该配合中央政府营造、维护公平竞争的法制环境,以降低交易费用和市场风险,这是提高市场效率的重要保障。
(二)地方政府作为社会、企业、家庭、个人和各类组织的直接服务者,提高行政效率即提高市场效率。为此,应认真贯彻落实《行政许可法》及有关法律法规,精简并规范行政审批行为。
(三)地方政府是土地和许多不可再生资源的直接受益者之一,同时也直接受到资源过度开发和破坏后带来的严重影响,因此在合理开发利用这些资源方面,应该力争真正实现权、责对称。
(四)地方政府在以下方面有条件也有义务实现作为:引导、鼓励和支持区域内产业结构调整;支持科技创新;培育区内要素市场,提供各类服务平台,为企业创造良好的生存条件等。
(五)地方政府要转变观念,走公共服务型道路,这种服务应该是力所能及的。为此,地方政府必须调整手中拥有的对资源配置的权力,将该放的权力放归市场,更大限度地发挥市场配置的基础性作用,放手让企业真正成为经济活动的主体,这样既可防止腐败,更能提高市场效率。
三、应该关注的几个问题
(一)以增长代替发展,导致经济与社会发展不协调。我省经济发展居全国前列,但社会事业的发展相对滞后,如教育事业在全国处于中游水平,劳动力素质总体偏低,社会保障制度尚未健全等,这些情况势必影响我省经济和社会的可持续发展。
(二)政绩考核仍以GDP为主。不少地方政府为了实现GDP的增长,不顾资源条件和环境承载能力,不断制定经济增长计划,造成严重的资源环境问题。政策缺乏连续性,重复建设和资源浪费情况严重。
(三)行政干预在一些地方仍大行其道,但是或多或少都披上了新的政策外衣。
(四)一些地方政府,特别是地方政府的一些特殊部门,仍然掌控着高度的资源配置权和企业的投资、经营决策权,严重抑制了市场在资源配置中的基础性作用,导致行政腐败的产生。一些由政府控制的国有企业也掌握着大批关系国民经济命脉的资源,大量经济性审批等手段,干扰市场机制的正常运行。一些政府职能部门还以监管、调控为名,扩展自身职能,挤压了社会组织、行业协会的作用空间。
四、向中央提出的若干建议
(一)明确政府职能的改革方向,建立一套完善的保障
政府改革的政策法规。
(二)进一步科学划分中央和各级地方政府的权、责、
利关系,建立一套完善的各级政府责、权、利分明的制度,以利于加强各级政府行政规范和相互的监督。
(三)确保中央政府宏观经济政策的连续性和稳定性,货币政策与财政政策的有效搭配,提高政策的公信度,最大限度地降低消息面对政策效力的影响。
(四)建议政府公共服务体系的中心上移,以减轻基层政府压力,减少基层政府杀鸡取卵和拆东墙补西墙等对策性行为。
(五)改进政府考核机制。建立对各级政府进行综合科学的考核评价体系,改变用单纯经济增长作为衡量地方发展水平的做法。将经济发展、社会进步、环境保护、土地、资源节约利用等因素纳入地方政府政绩评价体系,推动地方按照科学发展观的要求,走科学的可持续发展的道路。
(六)中央政府制定政策应该考虑到地区差异性,不搞一刀切。对一些影响面广、作用力度大的政策可以分地区、分阶段设置进入标准,逐步推进。
(七)强化对规划的科学引导,增强规划的透明度和公众参与度,切实解决规划工作中存在的重编制、轻实施的问题。
(八)科学评估原有投资体制。建议对于跨地区的公共项目,为防止出现由于地方分割带来的不公平竞争,中央要考虑采取一投到底的方式,尽量少采取中央补助加地方资金配套的办法。
(九)建议研究制定一套切实可行的支持原创性、基础性科研项目的政策措施,解决地方政府可能遇到经费不足和受益主体不明的问题;关系全局性的重大科研项目由中央政府直接投资。
(十)建议对垄断资源建立效果评测机制,灵活掌握垄断范围、垄断时效、垄断力度,降低垄断对地区经济带来的强烈冲击和瓶颈后果。