健全矛盾预防化解长效机制
确保经济社会和谐有序发展
——关于非公有制经济领域劳动关系的调查
王 兆 林
根据省委关于正确处理新时期社会矛盾，切实维护社会和谐稳定调研活动方案的要求，省政协会同省总工会、劳动和社会保障厅、工商联等单位组成调研组，从3月下旬至4月中旬，到汕头、东莞、中山三市，就非公有制经济领域“建立健全协调劳动关系、化解劳资矛盾的机制” 进行专题调研。同时，深圳、韶关、湛江等三市政协也就这一题目进行了认真的调研。现将调研情况和建议报告如下。
一、探索和成效
我省非公有制经济迅速发展，已成为经济的重要支柱。截至2005年底，全省约有非公有制企业13464万户，职工约1500万人，分别占全省企业总数和职工总人数的9197%和7768%。随着我省非公有制经济的迅速发展，劳动关系出现了一些新情况，劳资纠纷时有发生。正确认识非公有制经济领域中的劳动关系，妥善化解劳资矛盾，对于促进非公有制经济继续健康有序发展，确保社会和谐稳定，事关重大。
在省委、省政府的领导下，我省各地各职能部门认真贯彻执行国家有关法律法规，积极探索非公有制经济领域协调劳动关系、化解劳资矛盾的有效途径，做了许多工作，取得了一定的成效。
（一）积极开展普法教育，切实加强劳动法规建设。为促进《劳动法》及国务院有关行政规章的贯彻执行，我省各地将这些法规列入“四五普法”重要内容，在广大非公有制企业职工和经营者中，大力开展普法教育。与此同时，立足本地实际，先后修订了《广东省流动人员劳动就业管理条例》、《广东省职业介绍管理条例》和《广东省工伤保险条例》，颁布实施了《广东省失业保险条例》、《广东省工资支付条例》和《广东省社会保险基金监督条例》，基本形成了与国家立法相配套的地方性劳动保障法规体系。广大职工和经营者的法制观念明显增强，为依法化解劳资矛盾、构建和谐劳动关系打下思想和法制基础。
（二）加快工会等群众组织的组建力度，提高企业内部化解矛盾的能力。我省各级工会组织在党委领导下，积极探索在非公有制企业组建工会的路子，加快群众组织的组建步伐。至目前为止，全省已建立起工会的非公有制企业30.6万家，约占这类企业总数的23％。与此同时，东莞、中山、深圳、珠海等市还探索在企业数量较多的村、社组建工会，使工会组织向农村（社区）延伸。成立了工会组织的企业基本都建立起工会、企业经营者、地方政府三方组成的劳动关系调解或协调制度。全省各级工会共建立职工法律援助和法律服务机构134个，专兼职工作人员438人，共为职工提供咨询解答、法律援助和法律服务2万多宗次。非公有制企业内部化解劳资矛盾的能力有所增强，职工的合法权益得到较好的维护。
（三）健全基层调解网络，将化解劳资纠纷关口前移。一些地方积极探索在基层建立调解组织，形成上下联动的调解工作网络，把矛盾化解在基层和初发阶段，取得较好的效果。深圳市龙岗区横岗街六约社区针对本地非公有制企业多，劳资纠纷多的情况，将信访、调解、治安、工会、妇联五个部门整合为“五位一体”的社区调解委员会，建立了一套高效预防和处理基层矛盾纠纷的工作机制。2001年以来，处理各类信访问题2000多宗，办结率达986%，基本实现了“小事不出居民小组，大事不出社区，矛盾不上交”，形成了处理劳资矛盾的“六约模式”。中山在全市24个镇（区）、205个行政村（社区）、都建立了劳动争议调解组织和劳动争议仲裁机构，使劳资矛盾在基层便得到较好的解决，基本做到了“调解不出村，仲裁不出镇。”广州市从2003年起，建立市、区、街道（镇）、社区（村）四级劳动争议调解指导网络，聘任了5100多人为各级劳动争议调解指导委员会的法律监督员，一旦出现劳资纠纷，便能及时开展工作，把矛盾化解在基层。
（四）加强劳动监察和仲裁工作，维护劳动者合法权益。目前，我省基本建立起省、市、县（区）、镇（街道）四级劳动保障监察机构，形成了四级监察执法组织网络。根据《劳动保障监察条例》和《广东省工资支付条例》，建立了工资支付监控预警制度，推行网格化监察，对重大违法行为实行社会公布制度，实行行政司法联动，严厉打击恶意欠薪行为。同时，加大劳动争议仲裁工作力度，加快仲裁庭实体化，人员专业化、专职化建设。对劳动争议案件，实行快立、快审、快决处理，使劳动者的合法权益得到较好的维护。
（五）推动企业劳资双方建立平等协商制度。工会组织还根据我省非公有制企业多、规模小、职工人数少的特点，除企业单独签订集体合同外，还积极倡导签订区域性、行业性集体合同。至2005年底，全省单独签订集体劳动合同的非公企业41万家，区域性集体劳动合同覆盖非公企业6万家，行业性集体合同覆盖非公企业108万家，以上共覆盖职工730多万人，分别占这类企业总数的8%和职工总数的49%；有5万多家非公有制企业建立了劳资协商恳谈会制度。因而，加强了工人的谈判地位，促进了劳资矛盾的有效解决。
二、问题和不足
由于各地在协调劳动关系、化解劳资矛盾方面做了不少工作，我省劳资关系总体是和谐的。但非公有制经济中劳动纠纷、劳资矛盾仍比较突出。一是违法拖欠、克扣劳动者工资。这是目前最普遍的问题。2005年劳动保障部门共处理企业克扣、拖欠工资案件248万宗，其中非公有制企业2.35万宗，占95%，占全部非公有制企业劳资纠纷案件数的40％。二是劳动合同签订率低，违反合同现象普遍。2005年全省劳动保障部门查处违规劳动合同案件161万宗，其中属于非公有制企业1.54万宗，占95%，占全部非公有制企业劳资纠纷案件数的26％。三是超时加班普遍，有的不按规定计发加班工资。企业为了赶工和降低成本，超时加班现象普遍存在。2005年，全省劳动保障部门查处非公有制企业此类案件10818宗，占非公有制企业案件总数19％。四是不按规定办理社会保险。企业为了降低成本，往往瞒报职工人数和工资标准，大部分一线工人未办理社会保险。我省农民工约超过2200万，截至2005年一季度，参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险的只分别为487万、314万、329万、594万和36万，占的比例都很低。五是劳动安全卫生缺乏保障。对有毒、有害化学物品，防护的设施欠缺严重，安全卫生管理制度不完善，有病得不到及时医疗。
存在上述问题，一方面是由于客观上随着经济的发展，劳动关系本身发生了较大的变化：用工形式多样化，长期用工、短期用工、季节性用工、钟点工等多种形式并存；劳资关系多样化，存在着合同关系、事实劳动关系、试用期劳动关系、借调和派遣等形式；劳动纠纷也多样化，多发性、突发性、复杂性的趋势明显，有的甚至从以前的个案型、温和型向群体性、暴力式转变。另一方面是由于主观上思想认识模糊，工作存在不足。这主要是：
（一）一些同志观念陈旧，认识存在误区。有的同志对企业职工特别是农民工重视不够，把他们看作三等公民，处理劳资关系容易出现偏袒企业主的倾向。有的同志把维护职工的合法权益与招商引资、发展经济对立起来，担心外商感觉门槛太高，影响投资软环境，影响经济发展，提出“不惜任何代价创造投资软环境”，给一些企业挂上“重点保护”的牌子。有的行政执法部门怕维护职工的合法权益会使“企业有意见，领导有看法”，因而工作存在畏难情绪。
（二）部分企业主经营理念不正确,忽视职工的合法权益。近年来，我省非公有制企业发展迅速，一些企业劳动关系主体双方的责、权、利关系未能合理确定，劳动管理不够规范。在这种情况下，许多企业主经营理念不正确，为了追求利润最大化，不惜以侵害职工合法权益的手段减少经营成本，不签劳动合同、不给员工买社会保险、不正视职工的基本福利，不重视改善生产生活条件，不按规定做好安全生产劳动保护，甚至压低、克扣职工工资，以致劳动争议频繁发生。
（三）工会等群团组织组建工作滞后，企业内部自主调节能力不强。我省非公有制企业工会的组建率只有23 ％，大部分企业至今未建立工会或不愿意建立工会。有的企业虽然建立了工会，但作用也未能得到应有的发挥。企业与劳动者之间缺乏正常的沟通和协调，往往因一些小纠纷演变成大的社会事件。2004年东莞一台资企业，因为要执行企业社会责任标准，减少了加班时间，并相应减少了加班工资，员工在领工资时发现该月工资减幅较大，厂方没做好解释工作，加上厂内没有工会，以致最后发展为毁坏汽车、摩托车、电脑、电话、门窗玻璃等恶性事件。
（四）一些地方村社组织薄弱，基层调解能力差。由于一些非公有制企业内部调节能力不强，矛盾往往会“走出厂门”，需要到社会来解决。但一些村镇（社区）基层组织建设薄弱，连调解组织都没有建立，出现有事无人管的状况。
（五）劳动监察部门建设不足，政府监管欠到位。各级劳动监察和劳动仲裁机构是政府这方面工作的主管部门，但目前这些部门建设相对滞后。国家劳动保障部规定劳动监察员与企业从业人员的比例是1∶1万，而我省现有人员比例为1∶42万，力量明显不足，跟不上形势发展要求。基层的执法监察力量尤为薄弱。执法手段也缺乏，纠纷预警机制不够完善，影响到矛盾的及时发现和化解。大量“三无”企业存在，未能得到及时清理，成为侵犯职工合法权益的温床。
（六）现行劳动法规不完善，案件审理裁决效率低。现行《劳动法》是1994年颁布的，距今时间长，存在适用范围过窄、规定不完善、劳动争议处理程序过长一类问题，已明显滞后于经济发展和劳动关系变化。现行的“一调一裁两审”劳动争议处理程序，跨越时间长，效率低，一般需要一年多时间，职工不愿等、等不起，不利于保护职工的权益。中山市一个完全性截瘫的工伤纠纷，从2001年12月开始处理，到2005年8月才得以赔偿，拖延时间达三年多。其次，现行法律还存在部分真空地带，如非法用工主体产生劳动纠纷的法律适用、恶意欠薪企业主的法律处罚、事实劳动关系的确定、过劳死的补偿、人身损害补偿标准等。
（七）信访责任制不够落实，不依法表达和处理诉求问题突出。由于法制不完善，“打官司”费时长，劳资纠纷的许多当事人不得不走上信访之路。然而，一些地方没有认真贯彻执行《信访条例》，领导不够重视，机构不健全，责任制不落实，使上访群众的诉求得不到及时、有效解决。部分职工也因法制观念不强，往往采取“闹”的方式，以各种过激行为表达自己的诉求，影响社会安定。
（八）正面教育宣传引导不够，一些别有用心的人时有插手。我省农民工中，45％的人没有接受完九年义务教育，大专以上文化的仅有9％。他们接受培训、教育的机会少，文化素质较低，法制观念不强。发生劳资纠纷时，一般不懂得用法律武器保护自己。一些非法的民间组织打着“维权”的旗号，利用部分劳动者文化水平不高，法律观念不强的弱点，灌输“大闹大解决，不闹不解决”的观念，挑动他们非法集体越级上访，罢工闹事。一些接受境外资助的少数人，更是蓄意炒作，使某些事件朝组织化、政治化、国际化方向发展。
三、对策和建议
发展是执政第一要务，稳定是第一责任。建立健全协调劳动关系、化解劳资矛盾机制，是正确处理社会矛盾，切实维护社会和谐稳定的重要组成部分。国务院《关于解决农民工问题的若干意见》指出：“长期在城市就业的农民工，已成为产业工人的重要组成部分”。各级党委、政府以及各部门，务必破除轻视农民工的陈旧观念，走出把构建和谐劳动关系同招商引资、发展经济对立起来的思想误区，正确看待经济发展与社会稳定的关系，正确处理改善投资环境与维护职工合法权益的关系，从事关经济协调发展、社会和谐稳定的战略高度，重视协调劳动关系、化解劳资矛盾机制建设。针对上述存在问题与不足，现仅对建立健全和谐劳动关系、化解劳资矛盾有效机制提出以下建议：
1.转变经营理念，在企业内部形成预防自律机制。构建协调劳动关系、化解劳资矛盾，需要在许多环节上做工作，但最基础的环节是企业。企业经营者要切实转变经营理念，真正树立起以人为本，职工是企业主体的观念，关心职工切身利益和合法权益。要以德治企，利义兼顾，善待员工。随着企业的发展，要不断改善生产、生活条件，关心职工的住宿、交通、文体等福利，确保职工工资按时足额发放，确保职工的社会保障，确保职工在安全卫生条件下生产，有病得到及时医疗。要发展企业文化，把企业发展目标与员工个人价值有机结合起来，增强企业的向心力、凝聚力。要积极探索职代会、厂务公开、恳谈会、总经理接待、意见箱等形式的民主管理制度，在企业内部预防和减少劳资纠纷发生，构建起协调劳动关系的基础机制，形成避免劳资矛盾激化的首道防线。
2.加大工会组织建设力度，构建企业内部群团组织的疏解缓冲机制。工会组织能在企业主和职工之间起到“润滑剂”和“缓冲带”的作用，在发生劳资纠纷时可以起到疏解、缓冲、引导、救助的作用。调查表明，劳资关系紧张的企业，大多没有建立工会组织；建立工会组织的企业，劳资关系一般都比较好。要进一步加大非公有制企业工会组建力度，用一到两年时间，使全省企业工会组建率提高到80％以上，基本覆盖非公有制企业。为能更好地发挥工会组织的作用，要进一步在企业内部建立健全劳资双方平等协商的集体劳动合同制度，以及调解企业内部劳动争议的调解委员会制度。通过这两种制度建立和实行，加强劳资双方的协调，预防和化解矛盾，构建起化解劳资纠纷的第二道防线。
3.建立高效的村镇工作网络，构建基层调处化解机制。建议推广深圳、中山、广州等地的经验，加快基层调解网络的建设。在非公有制企业多的地方，应在行政村（社区）建立劳动争议调解委员会，在镇（街道）设立劳动争议仲裁办事处。也可以把劳动争议调解委员会与信访部门、司法所联合起来办公，让人民调解、行政调解和司法调解融为一体，形成覆盖村（社区）镇（街道），反应迅速的调解网络，使劳资纠纷在基层就地就近及时解决，避免激化与扩散。在一些中小企业比较多的地方，村（社区）和镇（街道）还应组建行业工会或工会联合会，当地政府要与工会、企业经营者一起，建立劳动关系三方协调会议制度，共同协调有关用工报酬、社会保障、劳动安全等问题，促进劳动关系突出问题的解决。为促进企业劳资关系的和谐，县以下政府可组织开展年度“职工满意企业”评选活动。
4.加强劳动监察、仲裁机构建设，构建政府执法监督机制。协调劳动关系、化解劳资矛盾是政府的重要职责。要进一步加强劳动监察执法力量，切实按照国家劳动保障部规定的1∶1万的要求配足配强人员，解决经费紧缺问题。要建立事前预警机制、事发反应机制和事后跟踪机制，加强对企业执行劳动合同、工资报酬、劳动保护和社会保障等法规、政策的监督检查。督促企业及时纠正违法违规行为，对严重违法违规，造成严重后果和影响的，要给予必要的处罚。要建立劳动监察责任制，执法部门对所辖区域责任不强，监察不力的，要负担渎职责任，相关领导要负领导责任。要加强监察执法人员的职业化、专业化建设，对他们进行专业培训，提高执法人员的素质。要加强政府部门间的工作协调，劳动保障部门与建设、工商、海关、公安等部门密切合作，形成联动机制。
对劳动仲裁，也要加快机构实体化，人员专业化建设，进一步坚持快立、快调、快审、快结的“四快”处理原则，及时解决劳动争议。
5.加强劳动法制建设，构建便捷高效的案件审理裁决机制。和谐的劳资关系，必需建立在法制的基础上。除国家加快修改《劳动法》外，地方可以根据实际需要制定相应的地方法规，使协调劳动关系、化解劳资矛盾真正纳入法制的轨道。要通过立法，简化劳动争议审理程序，改进“一裁两审”，缩短时间，提高效率。人民法院要加大对劳动争议仲裁案件的执行力度，对生效的仲裁裁决书、调解书要优先予以执行。要建立对困难职工的法律援助机制，有必要的地方可考虑设立专门的劳动保障法庭，为劳动者维权提供方便、快捷的司法支持，使劳动关系更加和谐，企业和职工实现双赢。
6.落实领导责任制和首问负责制，构建依法表达和解决诉求的信访处理机制。去年开始实施的《信访条例》对于畅通信访渠道、信访的受理、信访的办理等都作了比较完善的规定，必须严格地执行，发挥其在正确处理劳动关系、化解劳资矛盾中的法律效力。劳资双方，都要自觉遵守《信访条例》的有关规定，循正当渠道依法表达自己的诉求，不可越级、聚众“闹访”，危害公众利益。各级政府要进一步落实信访工作领导责任制和首问负责制，高度重视信访工作，进一步建立接待来信来访、加强信息预测预报和重点矛盾排查等工作机制，做到早预防、早介入、早解决，热情帮助群众解决合理诉求，把矛盾解决在基层和萌芽状态。要建立起信访责任考核和追究机制，加强对重点地区和单位的动态管理，促进责任制的落实。深圳市南山区把信访工作与人民调解结合起来，形成一套方便、有效解决群众合理诉求的工作机制，有利于社会和谐，他们的经验值得推广。
7.加强正面宣传引导，构建正常有序的培训教育和信息公开机制。在市场经济条件下，提高职工的综合素质，增强他们的竞争力、适应能力和法制观念，是对职工合法权益的直接维护。政府应当制定实施职工教育和培训的政策，建立健全正常有序的培训教育机制，通过各种渠道加强对非公有制企业职工的教育培训。企业更应建立员工培训、进修和晋升机制，提高员工素质，促进企业的科学管理和技术进步。新闻媒体的正面宣传是构建和谐劳动关系的重要推动和促进。各地要适应当前形势要求，在党组织的领导下，加强构建和谐劳动关系，正确化解劳资矛盾正面宣传报导，尤其要形成正常有序的信息公开机制，客观真实地反映情况，避免别有用心的人恶意炒作，维护和谐的劳动关系，确保社会稳定。
2006年6月
调研组人员名单：
组长：王兆林省政协副主席
副组长：黎柳莲（女）省政协社会和法制委员会副主任、省政协常委、省总工会原党组书记、原常务副主席
成员： 何问陶（女）省政协常委、暨南大学经济学院博士生导师
张旻 省政协经济委员会调研员
张容光 省劳动保障厅信访办副主任
许平坚 省总工会法律顾问处副处长
陈玉强 省政协办公厅正科级干部
陈洪省 工商联民营企业投资中心科员
邓可斌 暨南大学经济学院博士生 (2006-03)
