关于湛江市争当军民融合发展
排头兵工作情况的视察报告
省政协视察团
湛江是我省驻军最多、优抚对象最多的地级市，在军地双方的共同努力下，自1998年以来连续5次荣获广东省双拥模范城、4次荣获全国双拥模范城称号。今年两会期间，习近平总书记强调，把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。为此，湛江市在发扬双拥工作优良传统的基础上，在军民融合发展上积极探索实践，取得了丰硕成果，促进了经济实力和国防实力的同步增长。为了解我省军民融合发展情况，总结经验，发现问题，推动我省军民融合发展由初步融合向深度融合迈进，省政协社会和法制委员会组成视察团，于12月15日至18日，赴湛江市就该市争当军民融合发展排头兵工作情况进行视察。视察团听取了市委、市政府有关部门及驻军代表的情况介绍，并先后到遂溪县、东海岛开发区及空军某师、南海舰队等实地视察。现将有关情况报告如下。
一、湛江市军民融合发展的主要做法
近年来，湛江市军地各级积极适应军民融合发展的新常态，以双拥工作为推手，以军地建设的结合点为支点，在实践中创新思维，大胆探索军民融合发展的方法和运行机制，构建具有时代特点、符合海军城特色的军民融合新格局，统筹推进国防建设和地方建设协同发展。
（一）制度机制建设走在前
多年来，湛江市委、市政府始终坚持，凡是军事机关的意见建议，都优先考虑；凡是重要的国防教育活动，都主动参与；凡是建设重大的国防工程，都重点倾斜；凡是制定相关的政策措施，都兼顾国防利益。并在各级党委、政府确立了党委议军会、军地联席会议、国动委会、军政座谈会、党管武装工作述职、军事日活动等六项军地工作制度，加强党政军领导联络，双向研究和解决驻军建设和地方经济的融合发展问题，取得显著成效。例如，最近四年，召开了4次军地联席会议，研究解决了涉及助建南海舰队大门、军港供水和生活污水处理、战备公路建设等31个问题。市、县（市、区）均成立以政府主要负责同志为组长的双拥工作领导小组，从军地选拨精干人员到双拥办实行军地合署办公，保证人员、经费落实到位，为军民融合发展确立了有效的执行机制。各县（市、区）、镇和驻军团以上单位建立双拥工作领导小组178个，建立拥军优属、拥政爱民服务小组4210多个，直接参与服务人数达12万人，并设立涉军维权办公室、涉军案件受理处、涉军案件法律服务中心、涉军案件协调中心。全市上下建立了有权威、高效率、上下贯通的组织网络和服务体系，形成了“党政军齐抓共管、双拥牵头协调、部门密切协同、群众广泛参与”的工作格局。
（二）安置工作尤其是军转干部培训工程走在前
湛江市是我省军转干部接收安置大市，仅最近四年就接收军转干部612人，其中计划安置分配482人（含师团职242人、技术9级以上43人）。目前，市直机关处级干部中，军转干部占46.1%；科级干部中，军转干部占42.8%。为帮助军转干部顺利完成从国防和军队建设人才向党政人才、经济社会建设人才的转变，2013年7月起湛江市依托驻地高校对军转干部实行分批脱产学习，实施军转干部专业素质提升培训工程，得到了中央军委领导的高度肯定，被人民日报等媒体誉为“湛江首创”。在优化军转干部安置工作的同时，湛江市下大力气全面完成退役士兵和军休干部安置任务。2012年以来全市接收退役士兵和转业士官9159人，接收无军籍退休职工477人，军休干部36人，全部按政策妥善安置，军供站建设全面达标。4年来，市财政发放困难企业军转干部生活补助8800万元、自主择业军转干部医疗保险补助800万元，投入2599万元为退役士兵、军休干部、无军籍职工发放生活补助。
（三）拥军优抚优待工作尤其是驻军子女入学走在前
湛江市有重点优抚对象41378人，占全省十分之一，在经济欠发达的条件下，克服困难，全面落实拥军优抚优待政策。最近四年，市财政为重点优抚对象发放定恤定补款6.8亿元、发放生活和医疗补助5270万元；为义务兵家庭发放优待金4000万元，拨付2090万元为驻湛部队未就业随军配偶发放基本生活补助。
湛江市专门出台了《军人子女教育优待实施细则》等一系列优惠政策，尽最大努力满足部队的要求，力争把军人子女安排到驻地办学条件和教学质量较好的学校就读。四年来，共有203名驻军子女享受了中考优先录取、加分和降分录取等优待，加分、降分最大幅度达40分，涉及人数之多、优待幅度之大，在全省是走在了前列的。
（四）后勤保障走在前
湛江市直各职能部门和服务单位，发挥各自资源和行业优势，主动上门为部队提供优质服务，做好驻军的后勤保障工作。市粮食局严把质量安全和服务关，切实保障军粮供应，被评为全国军粮供应管理先进单位；市城市综合管理局拓宽和美化舰队机关出入通道，为国防战备公路安装太阳能路灯，为麻斜军港建设生活污水截污工程；湛江供电局投资2160万元迁移改造了92510部队坦装训练场内的民用线路。
（五）军民结合产业园走在前
湛江市充分利用驻地优势，在全省率先启动军民融合深度发展战略规划编制工作，并以奋勇高新区作为依托申报创建国家军民结合产业示范基地，致力打造军民共建共管、军民融合深度发展的综合改革试验田。奋勇高新区与南海舰队装备部已签订军地交流合作协议，深入对接大型涉军企业合作，主要向海洋维权装备制造等六大产业发展，着力打造高端装备制造基地和后勤保障基地。
（六）驻军拥政爱民走在前
长期以来，驻湛部队广大官兵积极支持和参与地方经济社会建设，在军民共建、抢险救灾、扶贫济困、维护稳定等方面做了大量卓有成效的工作，为湛江经济社会发展作出了重要贡献。如，南海舰队在湛江钢铁基地、鉴江水利工程、东海岛铁路、广州湾大道等重大项目建设上给予了鼎力支持，积极推动湛江军民融合深度发展；去年超强台风“威马逊”“海鸥”以及今年"彩虹"来袭，南海舰队、湛江军分区、武警部队等驻湛部队官兵积极投入抢险救灾工作，把自然灾害造成的损失降到了最低。
二、湛江市军民融合发展的经验亮点
湛江作为南海前沿重要军事基地、广东驻军大市，驻军军事斗争准备任务艰巨，国防建设项目不断上马，而湛江自身也面临着跨越发展、后发崛起的重大机遇，进入了新一轮大建设大发展时期。湛江市党政军领导牢固树立“一盘棋”的理念，把军民融合发展作为经济建设和国防建设协调发展的途径，在经济建设中贯彻国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来，实现国防建设与经济建设良性互动，同步提升战斗力和生产力，在军民融合发展的探索实践中积累了丰富的经验。
（一）军地领导高度重视、保持一致，是军民融合发展的基本前提
湛江军地领导高度重视军民融合发展，把军民融合发展纳入党委议事日程、纳入政府工作职责、纳入经济社会发展规划，高标准抓落实，形成了统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系。通过军地联席会议等制度机制，由军地首长挂帅、军地职能部门和驻地辖区政府全力推进，军地通力合作共同研究和解决军地发展中遇到的问题。湛江连续几任市委书记被广州军区评为“国防之星”，刘小华书记还亲自为军转干部上培训课，南海舰队和湛江军分区首长也亲自为当地干部和广大群众做国防形势报告。各级党政军领导高度重视，保持高度一致，坚持领导抓、抓领导，是湛江市推进军民融合发展的一条重要经验，成效显著。《湛江市军民融合深度发展专项行动实施方案》就是湛江市和南海舰队共同研究制定的；奋勇高新区申报创建国家军民结合产业示范基地，更是南海舰队首长协调国家有关部委积极推动湛江军民融合深度发展的重要体现。
（二）军地部门齐心协力、深度融合，是军民融合发展的关键所在
湛江市军地双方坚持双向服务、双向奉献，齐心协力，开展深度融合。地方政府紧贴部队建设实际，解决部队生活、军事训练、军队建设中的困难，解除部队后顾之忧，主动为提高部队战斗力服务；驻湛部队积极支持地方经济建设和社会发展，力助实施重点项目建设、实现跨越式发展。如空军驻湛某师在湛江机场迁建选址问题上从专业技术角度给予湛江极大帮助；广州军区赤坎生产基地大力支持海田物流产业园建设等。在军民融合发展中，湛江军地双方互为所思、互为所动、互为所惠，驻军战斗力不断增强，驻地重大项目不断上马，软硬环境不断改善，社会和谐进步，城市综合实力不断提升。
（三）双拥工作人员用真心、真感情抓落实，是军民融合发展的必要保障
现阶段，湛江市军民融合发展的日常工作平台主要是双拥办，双拥工作人员能否情真意切投入工作，直接影响着军民融合发展的成效。湛江市以“转作风，解难题，抓关键，见实效”为抓手，促使双拥工作人员用真心真感情抓落实，推进军民融合发展。比如，在开展自主择业军转干部工作中，双拥工作人员坚持与每一名前来年审的自主择业军转干部进行交流沟通，了解其思想状况及困难需求，积极帮助解决，并通过适应性培训和推荐就业，助其实现更快更好就业和创业；在随军家属安置工作中，除了指令性安置外，对一些学历较高、专业知识较强的随军家属，采取推荐与双向选择相结合的办法，积极主动帮助其妥善安置。湛江市、县两级双拥办实行军地合署办公，工作人员大多都有部队工作经历，对部队、对军人有着特殊的感情，往往能为服务对象想其所想，急其所急，满怀真情和热情，这为推进军民融合发展提供了至关重要的人员和组织保障。
三、湛江市军民融合发展存在的问题
军民融合，就是在更广范围、更高层次、更深程度上把国防和军队现代化建设与经济社会发展有机结合起来，涵盖了科技资源体系、武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系、国防动员体系等多方面的军民融合。受经济、科技、教育发展水平的限制，湛江市的军民融合发展主要体现在军队保障体系和国防动员体系，并开始涉足武器装备科研生产体系和军队人才培养体系。总体上，还处于初步融合阶段，存在着诸多制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题需要解决。
（一）军转干部安置问题
作为驻军大市和军转干部接收安置大市，军转干部已成为湛江干部队伍的重要组成部分和经济社会发展的重要力量，但湛江市每年安置军转干部的压力很大。仅最近四年就有600多人需要安置，而且军转干部近90%需要安置在党政机关及参公单位，目前市直机关中接近半数的处级和科级干部是军转干部，而且这一比例还在逐年递增。受编制限制，地方公务员正常的成长空间受到了严重的挤压，不利于干部队伍的稳定；招录年轻干部的指标越来越少，不利于干部队伍年龄结构的优化。从2014年开始，湛江市对首次安排师团职军队转业干部按规定增加的非领导职数实行单列、专用，不占接收单位现有职数，在一定程度上缓解了安置压力，但大量团职以下军转干部仍需要占职数安置，而且非领导转为领导职务后仍然是占职数的。所以，湛江市这一用足用活中央、省有关文件精神的创新做法，只是暂时地、部分地缓解了军转干部的安置压力，并没有真正解决问题。
（二）越战老兵上访问题
越战老兵上访，是一个全国性的问题。湛江市对此一直非常重视，对越战老兵的诉求，只要是有政策的，就严格按政策予以解决；没有政策的，绝不乱开口子。整体上，解决得比较好，没有出现大规模的集体上访事件。但受其他地方串连、攀比的影响，零星的上访还时有出现。
（三）靶场移民问题
广州军区湛江炮兵靶场移民是一个影响军民关系多年的历史遗留问题，现在问题主要集中在两个方面：一是虽然法律上确认了土地权属归部队，但当地仍有部分群众不予认同，实际占用了投靶区及训练区土地，部队无法使用；二是随着海洋资源开发、近海养殖业的兴起，近几年，周边群众在靶场所属训练海域、滩涂种养，影响了部队演训活动。这些问题主要是由靶场移民的生产生活造成的，核心问题是靶场移民的生活出路，而解决这一问题的关键在于保证移民原有的基本口粮待遇。前些年，省政府已经一次性给湛江拨付专款解决此事，但问题并没有得到妥善解决，去年省政府发文明确：“湛江市政府在落实国家和省原有安置措施基础上，认真研究靶场移民生活补助机制，并由市、县财政专项安排解决”。据此，湛江市与遂溪县共同制定了补助方案，但至今还没有具体落实。
（四）涉军财政压力较大问题
遂溪县是兵源大县，每年县级财政仅支付义务兵军属优待金及发放退役士兵一次性生产生活补助金合计达1500多万元；而湛江市最近四年仅为重点优抚对象发放定恤定补款就达6.8亿元。湛江市尽最大努力支持国防建设，建立了拥军重点工程助建机制，最近四年共安排涉军专项经费近4亿元，但受制于地方财政能力，支持力度远不能满足国防建设的实际需要。作为经济欠发达地区，涉军财政压力较大。
四、对推进军民融合发展的几点建议
湛江市军民融合发展是当地双拥工作优良传统的延伸和深化，积累了丰富的经验，取得了显著的成效，但同时也折射出我省军民融合发展普遍存在的融合思路不宽、融合形式单一、融合范围狭窄、融合层次不高的问题。有些具体的问题，湛江市是可以自己解决的，有些问题则需要省甚至国家通过改革创新予以解决。充分发挥地方经济社会发展优势和部队政治、人力、科技等优势，努力丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次，加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，应当成为国防前沿重地广东的战略性选择。
（一）大力发展军民结合产业，培育我省新的经济增长点
我省应抓住国家工业转型、大力培育发展战略新兴产业的契机，发挥民营实体运作机制灵活、科技资源雄厚、创新能力强等优势，通过科技创新补贴、科技联合攻关、信息共享和行政合同等手段，充分发挥湛江创建国家军民结合产业示范基地的带动示范效应，引导和扩大民营实体积极参与国防科技和装备领域军民融合深度发展，孵化一批军民结合的新兴产业，培育我省新的经济增长点。
（二）对驻军大市及兵源大县增加专项财政转移支付
越是贫困地区的人们，越是希望通过参军入伍谋求新的出路，所以贫困地区往往是兵源大县、退役军人大县，涉军财政压力也越大，投向教育等民生领域的财政也越少，形成一个恶性循环。而驻军大市，大量土地供给驻军使用，大量经济社会建设项目受制于国防要求，大量的优抚对象和拥军工程助建也要承担不少的财政压力。因此，对驻军大市及兵源大县增加专项财政转移支付，是保障国防兵源和国防建设、改善军地关系的必要措施。
（三）应向国家反映，争取全国一盘棋解决的几个问题
一是在一定时期内把军转干部列入单列编制。湛江市用尽用活中央、省有关文件精神，仍不能有效舒缓军转干部的安置压力，原因是多方面的，最主要的，一是军转干部的择业观念仍然是以机关单位为主，湛江市90%的军转干部是要安置在机关单位的；二是严格控制公务员编制与军转干部的计划分配是一对体制性矛盾，两者都是体制所必须的，但两种制度设计的方向却恰好是一收一放反向的。因此，在择业观念没有根本转变的前提下，不进行制度性创新，仅仅依靠挖掘现有制度的潜力，是不可能解决问题的。随着30万大裁军的实施，未来几年我省军转干部的安置压力必将远甚于从前，因此，应当对这项工作预作谋划。在严格控制军转干部的范围和规模的基础上，把军转干部列入单列编制，应当是可行的政策选择。但应向国家有关部门反映，在国家层面统一解决，否则，广东将不堪其重。
二是制定分类政策一次性解决越战老兵等涉军历史问题。多年来，越战老兵等涉军历史问题一直困扰着各级政府，影响着社会的稳定，对现役军人也造成了一定的心理影响。如何妥善处理这一系列的涉军历史问题，是对各级政府政治智慧的重大考验。“定分止争”，关键在于这“分”如何定才科学、合理为大多数所接受。科学梳理其诉求、实事求是了解其生活现实、探究其诉求的实质，周密制定分类政策一次性解决越战老兵等涉军历史问题，应摆上议事日程。这一问题，也应向国家有关部门反映，由国家制定统一的政策标准，倘若仅我省推出与此相关的政策，将会导致其他省份相关群体的强烈反弹，反而影响全国稳定的大局。
三是立法规范国防移民问题。军民融合发展，与军民利益密切相关，在这一过程中如何处理好军民关系，是值得高度重视的问题。因此，要善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用。湛江炮兵靶场移民问题，恰从反面验证了提高军民融合发展法治化水平的必要性。湛江炮兵靶场移民问题虽然是历史遗留造成的，但也反映出我国国防移民制度长期缺失问题，导致处理过程中无法可依，在与靶场移民交涉过程中处于被动。随着国防和军队现代化建设的深入推进，靶场、机械化部队训练场、机场、军港等基础设施的建设，与土地价值日益显现、群众利益诉求日益复杂化的经济社会现实的矛盾，将会越来越尖锐。国防移民制度缺失会成为国防和军队建设的严重阻碍，大大增加其成本，造成社会的不稳定。因此，应立法规范国防移民问题，制定科学合理的补偿安置标准。
视察团成员名单
团 长
罗东凯 省政协常委、社会和法制委员会主任，省委组织部原副部长，省直机关工委原书记
团 员
王少勇 省政协委员、社会和法制委员会专职副主任
廖迪娜 省政协委员、省政协办公厅巡视员
张康强 省政协委员，广东建禾建设集团有限公司董事长
陈远宏 省政协委员，广州军区机关门诊部内二科
主任
宋卓平 省政协委员，省残联巡视员
吴 晞 省政协委员，海军陆战学院模拟训练中心主任、教授
刘卫党 省民政厅双拥办专职副主任
工作人员及媒体
吴春泉 省政协社会和法制委员会办公室调研员
陈玉强 省政协社会和法制委员会办公室副调研员
揭春雁（女）人民政协报广东记者站记者
