关于中山市全民参与社会治理工作的调研报告
省政协社会和法制委员会
近年来，中山市深入贯彻中央精神，大力推进社会治理工作，积极探索社会治理体系和治理能力现代化，成绩显著，获得刘云山、汪洋等领导同志的肯定，走在了全省乃至全国的前列。为深入挖掘中山市在全民参与社会治理工作方面的好经验好做法，发现存在的不足和问题，推动中山市在构建全民共建、共享的社会治理格局中创造出“中山模式”，为全省深入贯彻十八届五中全会精神、加强和创新社会治理提供鲜活的素材，12月10日，省政协党组副书记、副主席梁伟发在中山市主持召开了专题研讨会，进行研讨总结。此前，省政协社会和法制委员会主任罗东凯率调研组，于11月12日至13日赴中山市就“全民参与社会治理工作”开展专题调研。现将有关情况报告如下。
一、中山市全民参与社会治理工作的主要做法
改革开放30多年来，中山市经济快速发展，社会生态呈现出不确定性、流动性、开放性、多元化的复杂格局。随着多样化的社会组织以及各种各样新的社会自治力量的不断涌现，群众自下而上的参与意识和自我服务意识不断增强，对政府一统天下的社会管理传统模式提出了严峻挑战。而外来人口超过半数的人口结构，则加剧了问题的尖锐程度。
为应对经济、社会的新形势，2011年以来，中山市委、市政府坚持以包容增长、共建共享理念为引领，积极破解城市人与农村人、本地人与外地人两个二元结构，努力实现全民共享经济发展成果、共享基本公共服务、共享平等发展机遇的目标，将参与式治理的精髓融入社会治理实践，以群众需求和问题治理为导向，以推进社会包容性发展、提升全民改革发展的成就感为目标，先后开展了全民修身、全民创文、全民治安、全民创业、全民禁毒、全民公益等十多项全民参与社会治理行动，初步形成了全民齐参与、愿参与、能参与、真参与和常参与的社会治理模式。2015年年初，中山市委、市政府在总结经验的基础上，出台了《关于进一步推进全民参与社会治理工作的意见》，把全民参与作为全市的战略部署全面铺开，推动各个领域形成党政主导、社会、全民参与的治理体系。
（一）问题导向，促全民“齐”参与
坚持从问题入手，以问题为导向，以解决问题为目的，调动群众了解问题、参与解决问题的热情。针对群众关心的“富了口袋后如何富脑袋”、“破案也难补群众伤害”、“毒品不绝，长期危害社会”等重大社会现实问题，通过媒体网络讨论、设置“城市论坛”对话、上门解释交流等多种形式，充分宣传动员。如全民防“医闹”行动开展“医闹闹了谁”全民大讨论，迅速在全市上下形成共同打击“医闹”共识。全民修身行动，征集市民原创和推荐的修身格言70多万条，转发量超过1100万条次，全市设立各类“修身学堂”1100多间，开展活动1.5万场次，群众参与达300多万人次。问题导向切中群众心声，唤醒群众“建设更加美丽中山”人人有责的主体意识，不断凝聚全民参与的正能量。
（二）激发活力，促全民“愿”参与
从群众的切身利益入手，打好“民生牌”和“民心牌”，以此推广共建共享的理念，提高公众参与的主动性和积极性。一是以“民生工程”激发活力。2014年全市民生财政支出达178.5亿元，占支出比重68.3%。近两年“十件民生实事”全部由市民“票选”确定，环境优美的绿道网络、遍布城乡的主题公园、随处可见的健身广场等一批民生工程的实现和推进，都让群众真切感受到发展的实惠，激发了大家参与社会事务的热情。二是以参与多元激发活力。全民参与系列行动，件件围绕民生福祉，群众件件可以参与。三是以身边典型激发活力。在全民修身、全民创文行动中，注意挖掘、推广身边的“好人”、身边的典型，以典型激发善心善念。开展博爱文化月、学雷锋志愿服务月、邻里文化节等“一月一主题”活动，涌现了“中山好人”206名，其中47人荣登“中国好人榜”。四是以重奖举报激发活力。在全民治火、全民禁毒、全民除“三害”、全民清“三非”等行动中，以重奖广泛发动群众举报、形成正面导向，极大提升了政府部门执法效率、降低执法成本。全民治火行动从2009年实施以来，累计受理举报3200多宗，发放奖金420多万元。
（三）畅通渠道，促全民“能”参与
一是畅通全民通过社会组织参与的渠道。出台社会组织“1+9”政策体系，设立总额900万元的社会组织培育发展专项资金。在深化行政审批制度改革，把审批事项由原来的1404项减少到目前的285项的同时，加大政府委托授权或购买服务力度。充分发挥工青妇、工商联等人民团体对社会组织的引领作用，形成了“枢纽组织”带动“中小组织”的发展局面。二是畅通全民通过基层单位参与的渠道。推进全民参与的细胞工程建设，将村居、厂企、学校、医院等基层“细胞”打造为组织群众、发动群众的重要载体。三是畅通全民通过具体项目参与的渠道。举办“我为中山善治献一策”金点子大赛，近三年每年收到点子800多条，50多个金点子转化为部门实际行动，26个金点子通过“博爱100”公益创投，委托社会组织实施，转化成46个市级公益优胜项目，探索了公共服务的社会化供给模式。
（四）强化保障，促全民“真”参与
一是用行动的实效促全民“真”参与。全民防“医闹”行动已实现三年零“医闹”，医德医风也大有转变；全民禁毒行动实现了吸毒人员收戒查处率全省第一；中山市连续五届荣获“全国社会治安综合治理优秀地市”称号，是全省唯一三夺“长安杯”的地级市。二是用坦诚的互动促全民“真”参与。在全民除“三害”行动中，网上公开征集热心网友群众参与执法，当面“抓阄”确定明查暗访的场所。对群众的举报实行线索必核、属实必查、异地查处、顶格处理，全市文化娱乐场所基本实现无“三害”。三是用严格的保护促全民“真”参与。全民治安、全民除“三害”、全民治火、全民禁毒行动均设专人接待举报人，严格保密举报人信息，目前没有发生过一起打击报复事件。
（五）健全机制，促全民“常”参与
一是规划先行。在全国地级市中率先出台了中长期社会建设规划纲要，就如何加强全民参与，明确了指导思想、基本目标、基本原则和保障措施。全民修身、全民治安等行动也都制定了相应的三年、五年或十年规划，明确了具体工作目标、进度。二是机制健全。全民参与行动均明确了群众日常参与办法和激励机制。如全民修身行动制定了具体的测评体系，将修身行动指标化；全民防“医闹”行动制定了预防和处置医闹工作指引，成立市镇两级第三方的医疗纠纷调解委员会，畅通医疗纠纷依法调解渠道。三是机构和资金保障有力。成立了市社会工作委员会，在各镇区成立基层社工委，各委员单位形成了强大合力，协同推动全民参与社会治理工作。设立市级社会管理与创新专项资金，2015年资金总额增至8460万元，十多项全民行动都相应配齐了专项财政保障经费，确保各项行动顺利进行。
二、中山市全民参与社会治理工作的经验亮点
中山市全民参与社会治理工作秉持中山人敢为天下先的创新精神，以人为本的核心价值观，从中山具体实际出发，扎实推进全民参与的各项行动，最终在全社会形成“全民事、全民办、全民享”的共识。我们既看到了一个具有鲜明中山特色的、鲜活的中山模式，更感受到中山的实践和经验具备对全省乃至全国有深刻启迪的典型意义。具体来看，中山全民参与社会治理主要有四条经验：
（一）坚持优秀历史人文精神和历史经验与现代社会治理理念有机结合
中山市开放兼容的地理自然环境孕育了以孙中山先生为代表的秉承“博爱、包容、和谐、创新”精神的中山人。改革开放以来，这种深厚的历史人文精神更是融入到中山各级党政领导的执政理念和全体老百姓的行为方式里面，促成了“党政主导、社会动员、全民参与”的社会治理体系的启动和推进。
现代社会治理是一个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府与社会通过合作协商、建立伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的合作管理，实现公共利益最大化。十八届三中全会因此将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念。中山全民参与社会治理工作抓住了现代社会治理的核心要义，符合现代社会治理参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等基本特征，总体上可提炼为“合作型治理”。
中山市委、市政府把优秀历史传统与现代社会治理理念有机结合起来，积极启动和推进全民参与社会治理工作，使中山成为全省乃至全国政治、经济、文化、社会、生态五位一体建设和谐度最高、可持续发展度最高的地方之一。这种高度和谐的社会氛围，让中山人民拥有较高的幸福感、安全感、存在感和自豪感，这又反过来成为推动社会力量参与社会治理的强大动力和精神支撑。如此良性循环，为中山把社会治理工作推向现代化的新高度提供了厚实的人文基础。
（二）坚持党委政府主导与全民参与相结合
实现社会治理现代化，必须促进从传统社会管理向现代社会治理的转变。社会治理体系和治理能力现代化就是使社会治理制度化、规范化、程序化、法治化。与传统社会管理“政府唱独角戏”相比，社会治理主体的现代化主要体现在，治理的主体由“一元”向“多元”转变，中山市全民参与社会治理工作是鲜明的“政府、市场、社会”多元主体共治，是党政主导与民众力量和社会力量的有机结合。用形象的话来比喻就是“党委主导、政府搭台、部门配合、群众唱戏”的全民大合唱，旋律激动人心，效果令人欣慰。
（三）坚持法治与德治相结合
依法治国是我国的基本方略，中山市扎实推进全民参与社会治理的法治化进程。在全民修身、全民治安、全民禁毒、全民创业、全民防“医闹”、全民创“食安”等方面加强制度建设，让全民参与社会治理既有自上而下的强制性和制度性治理，也有自下而上的协商、合作的协作性治理。
中山的特色亮点不仅仅在于全民参与社会治理的法治化，更在于将法治与德治相结合。孟子说过：“徒善不足以为政,徒法不足以自行”，社会治理必须坚持法治与德治的有机结合。尤其是，中山扎实开展和推进全民修身行动，坚持价值引领，完善整体设计；贴近市民需要，拓展修身路径；坚持虚功实做，细化推进举措，取得非常好的成效。最典型当属健康花城小区的 “日行一善”和杨仙逸小学体育路学校的小学生“日行一孝”的修身活动。这两个项目非常有特色，思路好，以小带大、以点带面，以校风带动家风、以区风带动社风，对社会风气、家风的转变具有很好的促进作用，意义重大，在全省甚至全国具有典型意义，体现法治与德治的有机结合，体现了社会治理思路的现代化。
（四）坚持治标与治本相结合
治标与治本是解决社会问题、创新社会治理体制的两种不同途径。社会治理的根本是人，为了人，依靠人。无论是社会的和谐还是全民参与社会治理的开展和实效性都离不开国民素质的提升以及对人的关爱和帮扶。中山市抓住了国民教育的根本，从国民素质教育抓起，从全市中小学生抓起，从小注重培养学生的思想道德素质和法律素质，即为和谐社会培养高素质的国民，为社会治理现代化提供了高素质的参与主体。坚持源头治理，博爱100·全民公益1+1+1、社区“日行一善”、小学“日行一孝”等行动均是治本层面的有效举措。另外在治标层面上措施得力，如中山市在全民禁毒行动中，打防帮教、多管齐下，不留死角，实施人性化管理、人性化处罚相结合，探索公安与卫生部门联合建立“公卫合作”医院，解决收治风险和经费保障问题，有效解决了患病吸毒人员流落社会、危害社会的管理难题。总之，中山全民参与社会治理将治标与治本相结合，有效推动了社会治理举措的现代化。
三、中山市全民参与社会治理工作存在的问题
当前，中山市全民参与社会治理工作虽然取得了很大成效，向社会治理现代化迈进了一大步，但距离形成一种规范化、常态化的治理模式，仍存在进一步完善和提升的空间。
（一）参与主体的参与意识和参与能力不够强
在全民参与社会治理的行动中，仍然存在传统的“政府推动型”或“政府动员型”的参与模式。这反映出参与主体被动性的参与意识，要么是由于学校、社区、企业、事业单位等组织的外力推动，要么是出于物质奖励的刺激，单纯从公民责任和义务的角度参与社会治理的情况较少，其主体自觉主动性参与有待进一步提升。此外，还反映出参与主体的参与能力不足的状况，尤其是社会组织这一主体。过去全能型政府的管理模式，抑制了社会组织的发展，社会组织仍不太成熟，其自我服务、自我管理、自我监督的能力有待提升，需要继续培育。这些问题如果得不到有效的解决，将会严重制约全民参与社会治理工作，难以充分发挥其成效。
（二）全民参与社会治理的广度和深度不够到位
目前，全民参与社会治理行动分布在十几个系列行动，但在群众关心的、利益相关的一些社会治理难题上，如食品药品安全领域，全民参与社会治理仍未完全覆盖。同时，一些行动的深度和力度需要进一步增强。例如，如何整合资源，在全市各社区推广建立类似小榄镇新市家庭综合服务中心这样的社区服务机构，是党政部门需要进一步解决的问题。
（三）全民参与社会治理的法治化水平不够高
法治化是促进全民参与社会治理形成长效机制、实现常态化的有力法宝。中山市虽然对全民参与社会治理工作制定了中长期社会建设规划纲要，出台了一系列政策文件，但如何让更多的社会力量有序、合法、高效地参与社会治理，还需要进一步提高社会治理法治化水平。
四、对中山市进一步加强全民参与社会治理工作的几点建议
十八届五中全会对社会治理领域提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的理念和要求。围绕这一理念和要求，结合中山市的实际，我们提出如下建议。
（一）进一步强化全民参与社会治理主体的主动意识和参与能力
1.进一步强化全民参与社会治理主体的主动意识。既要强化党政部门一切发动群众、一切依靠群众、一切为了群众的群众意识，又要提升企事业单位、社会组织和人民群众自觉参与、主动参与的意识，不断提升各参与治理主体的“愿”参与、“齐”参与的意识。一是进一步提升党政部门和机关干部的群众意识。深刻理解多元共治的社会治理理念，坚持问政于民、问需于民、问计于民，时时事事不忘发动群众，依靠群众，为了群众。二是进一步提升社会力量自觉参与的责任意识。继续深化全民修身行动，强化现代公民教育，培育和美社会共建共享、人人有责的精神。三是进一步提升公民的民主意识、法治意识、道德意识和家园意识。
2.进一步强化全民参与社会治理主体的参与能力。进一步推进政府体制改革，转变政府职能，建设有限政府和公共服务型政府，理清政府的职能定位，解决好管什么和怎样管的问题。这是提升社会治理主体能力的关键。
一是进一步强化党政部门主导作用，提升公共产品和公共服务的供给能力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动各种社会主体的积极性，探索政府主导、市场和社会参与的多元化公共服务供给模式。大力建设民生社会，集中力量办好每年十件民生实事，坚持群众需求导向，确定重点领域，注重引入社会力量参与社会建设和治理创新。
二是进一步促进社会组织的培育发展和规范管理，提升社会自我组织、自我管理、自我服务的能力。推进枢纽型组织体系建设，充分发挥工青妇等人民团体以及其他有广泛影响力的社会组织的枢纽作用，孵化、凝聚、带动同类型、同行业、同地域的社会组织参与社会治理工作。加大政府购买社会组织服务力度，用活社会组织培育发展专项资金，做大做强“博爱100”公益创投活动，加强社会组织承担政府服务职能的项目跟踪和指导管理，提升社会组织承接政府转移职能的能力。
三是进一步加强群众参与社会治理的行动引导，提升公众参与能力和水平。尊重人民群众的主体地位和首创精神，通过灵活多样的全民参与宣传教育活动，培养群众的自觉参与能力。综合运用物质奖励和精神表彰双重激励机制，鼓励、引导群众积极参与社会治理。
（二）进一步拓展全民参与社会治理的广度和深度
1.进一步完善关系群众切身利益的全民参与全覆盖机制。只要是与群众利益相关的问题，比如社会治安、食品安全、城市管理、反腐败等，都要纳入全民参与社会治理范围，回应群众治理意愿，广纳民间智慧，充分发挥全民动员、全民参与治理的优势，提升政府执行效率，破解社会治理难题。
2.进一步贯彻落实全民参与重大公共事务的全链条机制。健全为民办事问民意机制，对涉及重大民生的项目规划建设问题，广泛听取和吸收各方面的意见建议，吸纳民智、集思广益。健全公共政策聚民智机制，广泛动员市民参与公共政策的制定。健全公共服务汇民力机制，探索政府统筹、市场推动、社会参与的多元化公共服务供给模式。
（三）进一步提高全民参与社会治理的法治化水平
十八届四中全会提出推进法治社会建设，提高社会治理法治化水平。加强全民参与社会治理工作，必须以法治精神为引领，厘清并强化政府的社会治理职责，明确社会组织、个人参与社会治理的权利、义务及程序，实现社会治理权责关系明晰化、法治化，促进全民依法对社会事务和社会生活共建共享，从而提升社会治理效能，激发社会活力，形成党政善治、社会共治、基层自治的良好局面。例如，社会企业作为一种新型的独特的社会力量参与社会治理，具有非常好的前途和非常大的发展空间，关键在于如何从法治的角度更好促进其发展和监督其运行。政府可考虑尽快出台对社会企业进行认定和扶持的规范性文件，以促进其健康发展，更好地发挥社会治理的主体功能。要充分运用新《立法法》赋予的地方立法权，做好立法的顶层设计，从价值理念和具体手段两个层面，用法律手段破解社会难题，用法治方式调节社会关系，强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的权威地位，在法治轨道上加强和创新社会治理。
调研组成员名单
组 长：
罗东凯 省政协常委、社会和法制委员会主任，省委组织部原副部长，省直机关工委原书记
成 员：
梁树声 省政协委员，省法制办党组原书记、副主任
王少勇 省政协委员、社会和法制委员会专职副主任
杨绍森 省政协常委，省政府原副秘书长
卢小周 省政协委员，省工商联专职副主席
张永安 省政协委员，省残联理事长
陈远宏 省政协委员，广州军区机关门诊部内科主任
尹文健 省政协特聘委员、广东华侨信托投资公司副总经理（法人代表）
工作人员：曾德明 省政协社会和法制委员会办公室主任
陈玉强 省政协社会和法制委员会办公室副调研员
路 芳 省政协社会和法制委员会办公室主任科员
