提案第20150035号
案 题：关于新型城镇化下农村集体建设用地流转的相关问题的法律建议
提 出 人：民进广东省委会(共1名)
分 类：政法
办理类型：未分派
承办单位：
内 容：
关于新型城镇化下农村集体建设用地流转的相关问题的法律建议
民进广东省委员会
中共中央十八届三中全会决议和2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中都明确提出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。” 2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，该意见也指出：“伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。”
当前在农村城镇化建设中，一方面，城镇建设需要大量的建设用地进入市场进行流转[国土资源部的统计数据显示，农村集体建设用地的数量约相当于城市建设用地的2.5倍，各为约1700万公顷和700万公顷。尽管集体建设用地一直游离于土地市场以外，国家立法对集体土地使用权“入市”存在种种限制，集体建设用地的资产属性与市场需求特征也日渐显露，以出让、转让、出租、作价(入股)投资等形式自发流转集体建设用地使用权的现象早已存在，在数量上和规模化呈不断扩大趋势，演变为关系错综复杂而庞大的集体建设用地“隐形市场”。这是不争的事实，珠三角地区尤为典型。该地区的农村社区集体经济大多是以土地经营为主，即以土地出租或在土地上建厂房或商铺出租等形式获得土地非农收益，既是农村集体的主要收入来源，也是农民最直接稳定、最为长久的收益保障。据统计，珠三角地区近些年通过自发流转方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地存量的50%，即使在粤东、粤西等地，这一比例也超过20%.]，而另一方面，农村人口“洗脚上田”，农村集体建设用地流转法律问题成为新型城镇化建设中无法逾越的沟，而且已经明显成为一个“瓶颈”，那么，如何有效解决农村集体建设用地流转的法律困境，使之适应农村城镇化建设步伐，就成为一个迫切需要解决的问题。
一、现状问题及原因
近年来，集体非农建设用地的流转在客观上对农村社区经济发展、集体财富积累、社区管理服务及稳定农民收入等起到了保障促进作用，但是，我们在考察调研中发现，目前这种流转在现实中的乱象十分明显，并已影响到了农村社会稳定与城镇化的健康发展。主要表现在：
一是遍地开花，自发无序。土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。特别是在珠三角、长三角地区，农村建设用地流转出现“遍地开花”的现象。二是暗潮涌动，违法难禁。未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实等市场交易违法违规行为难以禁止。三是规范缺乏，程序失范。流转主体(主要是集体组织)法律地位不明确，流转程序失范，交易安全得不到保障，引致流转纠纷不断，从广东省某市法院2011年至2013年办理涉及农村集体土地流转的案件来看， 2011年办理54件，2012年办理166件，2013年办理209件，办理案件数量逐年提升。四是监管混乱，纠纷频发。农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，农民集体维权上访，农村集体建设用地的流转已经从农村组员的“一致对外”到对内“挑战监管”的明显转变。
通过调研，我们认为，产生上述问题的原因主要有以下几个方面：
1、产权不清晰，法律法规不明确。大量农村建设用地得不到确权，没有指标进行流转[据我们了解，仅佛山市三水区就有大约10000亩土地左右存在这种问题，既不甘心恢复耕地，又无法流转成建设用地。 ]。对此，相关法律没有界定，相关政策解释不明确。导致在实践歧义滋生，土地产权无法落实。
2、规范不统一，规范性文件政出多门。一方面，国家立法层面对集体土地使用权的流转采取的是控制原则[根据我国《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”]，其流转的条件和程序规定都较为严格。但另一方面，在地?上，在政策层面一定程度上放宽了农村集体土地流转的条件[特别是作为广东的珠江三角洲经济相对发达地区，由于集体建设用地隐形市场客观存在，广东省政府发布了《广东省集体建设用地流转管理办法》等一系列文件，放宽流转条件。]。 “一紧一松”的规范冲突中，就出现了许多合乎政策、但违反法律的现象。况且目前在农村集体土地流转中常用的法律和规范性文件，既有法律层面的[诸如《民法通则》、《物权法》、《合同法》、《土地管理法》等。]，也有法规规章层面的[如《土地管理法实施条例》、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等。]，还有解释类的[如最高院的司法解释、批复等。]，这些法律法规和规范性文件数量庞杂不说，对相关问题，多存在重叠区域或空隙，而重叠区域多无法统一。
3、集体经济组织法律意识薄弱，法律素养不高，造成土地非法流转，流转合同不规范，执行合同随意违规等现象。
4、流转平台缺乏，流转标准缺失。农村集体建设用地价格的形成与确定过程还存在较大的市场交易主观性和随意性，缺乏一个有效统一的农村集体用地流转平台和统一规范的土地流转面积测量和价格评估标准。
5、流转监管不力。本应由政府部门进行监督、管理的违规使用农村集体土地的行为却多走上了“先诉讼，后行政”的道路，对违规使用集体土地的管理也多适用 “不诉不理”原则，相关部门在农村集体用地流转方面往往宏观指导多，具体监管、追究违法尚嫌不足。其结果使大量违规 “生米做成熟饭”，政府也没办法的现象。
二、相关建议
针对前述分析，我们建议：
1、立法规范，建立统一的集体土地流转法律规范体系
立法机关应尽快根据近年相关省市区土地改革试点的经验以及相关部门的意见，特别是借鉴基层政府和司法机关已制定的结合实际的规范性文件制定出一套统一的关于土地流转问题法律法规，具体内容：一是尽快对农村集体经营性建设用地等相关概念进行界定；二是对政府征用农村建设用地留用土地性质进行明确；三是规范集体建设用地的流转程序和相关实体界定。
2、市场引导，建立县（区）镇村三级联动的农村集体土地交易管理网络平台
一是公开交易信息；二是规范交易流程；三是强化交易规范。从而减少法律纠纷。
3、规范标准，引入土地流转第三方评估机制
建议通过委托有资质的第三方中介机构对出租土地的面积、价格进行精确测量和评估，从而杜绝集体土地流转中人为操纵因素等违规违法问题，减少土地流转纠纷。
4、权责明晰，强化土地流转监管
明确农村集体建设用地流转必须符合规划和用途管制。并在此基础上，一是明确集体经济组织作为土地的所有者及监管者，将监管责任落实于合同条款中，并严格按照约定对承租者利用土地的行为进行监管，发现承租者多占用土地、擅自转租等不规范使用土地的行为，及时纠正；二要明确相关部门是农村集体建设用地的规划者，要科学合理制定土地利用规划，并严格按照规划加强对集体土地使用用途的监管。
5、指导培训，提升土地流转监管人员法律素养
相关部门一是为集体经济组织提供法律与政策咨询服务，可以拟就集体土地流转合同的格式模板，供集体经济组织参考；二是在合同履约过程中，指导集体经济组织依照约定履约，对履约过程中发生的纠纷要及时引导双方寻求正确的纠纷解决途径；三是对集体经济组织管理人员进行土地管理法律法规和政策、合同法等方面的针对性培训。
办 法：
