案类案号：提案第20160161号
案由：积极探索我省农地资本化流转模式，促进农村创新发展
提出人：民建广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
农村土地资本化流转是新时期激活农村创新发展活力的重要一环，然而长期以来受制于制度的约束，土地的资本化流转一直处于徘徊状态。这就造成农村长期以来创新发展动力不足，资本流失严重，即使计划经济时代的城乡剪刀差退出历史舞台后，农村地区资本流出反而更加严重。到目前为止，中国农村由于制度的缺失，造成市场化资本无法与土地开发的对接，使农村土地抛荒问题越演越烈，国家的粮食安全战略受到潜在的危险。
一、农村土地资本化流转的约束因素
1.政治约束。我国宪法和有关法律明确规定,我国农村土地实行劳动群众集体所有制,这种制度是社会主义公有制的一种基本形式,也是社会主义制度在农村的具体体现。为此，我们要深化对农村地区的社会主义认识，在不改变土地集体所有的前提下，通过制度规范引导农村土地的使用权进入生产要素市场，引导社会资本进入这个要素市场，激活庞大的土地资产。
2.法律约束。土地管理法和农村土地承包法已经为当前我国农村土地制度变革划定了法律准线。推动农村地区土地的资本化流转和创新发展，必须突破这个法律约束，拓展农村土地流转的制度空间。
3.资源制度和资源禀赋的约束。我国是耕地资源缺乏的国家,每个农村人口人平均耕地仅1.7亩,南方不少省份人均耕地为0.4亩，人地矛盾高度尖锐。特定的资源制度和资源禀赋决定当前我国的农村土地制度变革不可能快速推进,它的变革进程必须与国家的新型工业化战略紧密结合在一起，以此引导资本化流转的规范进行。
4.人口约束。我国农村由于城镇化建设的落后，造成农业人口与土地的关联度仍然偏高，这是农村土地制度变革的起点。在农村城镇化不能取得实质性进展的前提下,农村人口在城市和农村之间进行候鸟式迁移的情况仍然是常态，土地制度进行变革的人口因素约束还是不能缓解。所以,选择通过资本化流转解决农村土地问题可能成为当前的不二选择。
二、当前农村土地流转中存在的突出问题
在社会资本非规范的快速流入农村土地流转的过程中，由于监管机制的不完善，造成一些投机性的资本正在破坏着这种流转趋势的发展。从调研的资料来看，主要存在这样几方面的问题：
1.暴力流转。农村的地痞与村干部勾结，强制流转，形成“黑色资本”对农村土地流转秩序的破坏。
2.官商勾结流转。不良商业资本与地方官员勾结，以掠夺性的手段强迫土地流转，获取土地性质改变过程中的巨额级差地租，有些是借助土地规模经营的旗号，骗取各级政府的政策性补助，实际上没有开发土地。
3.宗族势力操控下的流转。改革开放以来，地方政府逐步弱化对农村地区的控制，在正式管理制度没有及时跟进的情况下，家族势力填补了这种管理的空隙，造成今天在个别地区尾大不掉的局面，这股势力依靠自己类民间组织的属性，聚合宗族力量严重干扰农村土地流转。
4.土地流转的规范管理制度有待完善。目前各地的流转管理规范不统一，造成流转中的人为因素突出，特别是集体土地的流转中，村干部说了算的现象很普遍，村民的利益得不到有效保障。
5.基层干部监管不到位，造成土地流转处于自发状态，在个别地区造成流转市场的混乱。
办法：
三、以农村土地资本化流转促进农村创新发展的建议
1.建立规范的国家农地流转市场是大势所趋。由于土地流转市场的缺失，造成当前的土地流转是以民间的形式存在为主，土地定价机制不健全，人为的操控农地定价机制问题比较突出，此外，由于交易以民间的形式存在，造成政府对交易信息的掌握不全，很难对农地流转做准确的指导，也不利于有效政策的制定。为此，建立农地市场交易信息系统，准确把握交易现状是目前各级政府必须注意的问题。
2.以农村土地资本化流转带动城市资本向农村的流动。当前，欠发达地区农村积累的资金在市场机制的引导下，大量流向城市，造成这些区域资本市场面临的严重失血问题。而城市资本要想进入农村却受制于制度而不敢轻易进入，如何化解这个困境，通过农村土地资本化流转吸引城市资本向农村流动，从根本上扭转农村资本短缺的局面。
3.以农村土地资本化流转保障农民在现代化进程中的权益。现行的农村土地流转造成土地投机行为泛滥，农民的地权岌岌可危。比如有的官商勾结从农民手中夺取土地，农村土地的所有人--村集体，充当了一个压制农民、无视农民利益的角色。为此，必须旗帜鲜明的确立以农村土地资本化流转的制度，确实保障农民的权益，让欠发达地区的农民在土地流转中获取自己城镇化的第一桶金。
4.建立国家农地地籍管理制度,规范农村土地管理。一是把农地权物权化或延长土地承包期，确立农民是土地主人的主体地位。在此基础上，借鉴国际经验,确立我国的农地地籍管理制度体系是规范农村土地管理的重要环节。具体而言,应该涉及这样几个方面的问题:首先,国土资源部门要设立专门的农地地籍管理机构和研究机构,做好农地地籍信息与相关资料的收集工作,为农地制度决策提供准确的情报。其次,做好基层农地管理人员的培训工作。再次,制定农地地籍管理制度体系,确立农地地籍管理的目的、原则及?立农地地籍的规则,以便从制度层面保障农地地籍管理规则的统一性、权威性。广东省欠发达地区目前的地籍管理整体处于起步阶段，由于受相关遥感测控费用限制，推进速度比较慢，建议广东省的公共财政应该加快在这方面的投入力度。这项工程及时民生工程，也是基础工程，更是欠发达地区摆脱发展困境的基础工程。完成了这个基础工程，将为农村土地资本化流转提供科学的数据支持。
5.把土地资本化流转与引导高素质人力资源向农村流动并举。上世纪90年代以来理论界过度重视农地制度本身变革和强制性制度变迁的作用，忽视农地制度变革的相关配套制度的建设，从而遏制了诱致性制度变迁因素的充分萌芽。究其原因在于近代以来的片面工业化道路导致农村"发展精英"大规模流失，城市依靠国家的特殊政策获得从农村"疯狂"掠夺人才的权利，这样人为地造成农村发展中"缺才"的现状，新制度到了农村没有良好的载体，强制性变迁在中国农村失效，诱致性变迁因素又因"载体"的缺失而无法产生。于是土地制度变革便无法有效推进。为此，有必要重视与土地制度变革相关的外围制度变革的研究，特别是农村人力资源制度的建设问题，以便能有效推进土地制度的整体变革。
6.强化组织领导和宣传工作。目前一些基层干部，违背中央文件精神，违背国家有关法律，利用手中的权力另立标准，随意剥夺农民的土地权益，一些地方因此而发生群众性的械斗。为此，要让广大农民明白政策、法律，制约村干部、基层干部与商业资本勾结侵害农民利益的问题泛滥。这项工作需要政府职能部门深入农村做好细致的宣传工作，只要农民掌握了政策、法律，农村土地的资本化流转才能为广东农民带来好处，才能防止资本变相侵害农民利益的事件发生。
7.大力鼓励家庭农场，实现社会资本与农户经营的良好结合，避免流转中的"抓大放小"问题。从中国农村地区的实际来看，当前农村土地流转要着力培育、鼓励农民建设家庭农场，从目前的土地资源禀赋来看，规模在100-120亩比较合适。发展家庭农场模式，一方面有助于农村快速脱贫，走上致富的道路；另一方面也有助于降低流转成本，降低流转中的矛盾。从调研的情况来看，基层政府在土地流转中特别喜欢"大老板"带资本来参与土地流转。但通过流转案例对比，可能家庭农场更能带动广大农民致富。高、大、上的大资本参与土地流转，可以作为一个示范、龙头来培育，更多的还是要发展社会资本与家庭农场的合作，帮助农户走出资本短缺的困境。
