关于运用PPP模式推动,我省环境治理体系多元化的提案

2018-01-23 04:11:14 来源:本网原创稿件
  案类案号:提案第20180027号
  案题:关于运用PPP模式推动,我省环境治理体系多元化的提案
  提出人:民进广东省委会(共1名)
  办理类型:未分派
  承办单位: 
  内容: 
  一、PPP模式的特点及其推动多元共治的作用
  十九大报告指出,需要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,以解决突出的环境问题。传统意义上的环境治理体系是以行政为主导,但行政主导的环境治理体系难以有效应对涉及企业、社会等多方利益的环境问题,而市场自决型的治理绩效也难以解决环境问题的公共性,因而环境治理过程会遇到 “政府失灵”和“市场失灵”的双重困境,由此治理主体“多元化”成为环境治理新范式。这说明污染面前谁都不可能独善其身,需要公众、企业和政府结成命运共同体,一起面对严峻的环境形势,共同致力于环境质量的改善。
  十九大对整个生态文明的体制机制建设以及绿色金融都有比较重点的强调。PPP作为绿色金融中公私合营以解决环境投融资困境的重要举措,近年来方兴未艾。PPP是指政府与私人部门在基础设施开发与公共服务提供方面形成的合作契约关系。截至2017年6月底,已纳入广东省PPP项目库管理的项目数量为171个,总投资额2692亿元,覆盖各类公共服务领域,其中采取PPP模式推进环境基础设施例如村镇污水处理设施建设的社会资本参与尤为踊跃。
  PPP区域环保基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目的融资困境,以实现政府资本、社会资本和环保企业三方的利益共赢。未来我国每年的绿色投资需求将达到2——4万亿元,但财政每年只能投入3000亿,占比仅15%左右,其他85%以上的绿色投资需要来自社会资本。这个巨大的资金缺口必然会吸引一大批机构和民间资本积极参与。因此 PPP模式有助于解决环保领域资金投入的不足,提升环境设施服务能力。另外,PPP模式有助于发挥市场的作用,促进地方政府管理理念的创新;PPP模式还可以在第三方的带动下,推进环境治理的专业化和规模化。以流域的PPP模式而言,PPP模式区域环保基金通过扶持有利于区域或者流域环境保护的产业群来达到污染源头控制的目的,可以在PPP合同期完成后实现区域或者流域环境保护的自我实现和完全的市场化运作。
  二、PPP模式推动“多元共治”发展存在的问题
  (一)PPP模式出现“一头热”现象,对PPP模式认知存在误解
  各级政府对PPP热情高涨,但社会资本则显得相对冷淡,主要原因在于目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区,把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。十九大指出新时代的主要矛盾是人民对美好生活的向往和供给不充分不平衡,所以PPP的作用不是增加基础设施的建设,而是要提供更多更好的基础设施,中国到2035年左右,城市化比重才达到70%,所以PPP大有可为。目前广东的城镇化率全国第一,也仅为67%,还没有达到100年前英国的水平。PPP模式的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求,更有效地利用好政府财政资源以及促进政府职能的转型。
  (二)融资难已成为PPP项目落地的重要阻碍
  财政部信息平台PPP项目中仅30%左右的签约率,10%左右的落地开工率,究其原因多集中于:(1)PPP项目期限过长。(2)PPP项目投资回报率日渐降低,政府给定的投资回报率通常在5%左右,有些项目甚至更低;(3)地方政府信用问题,政府换届风险仍是金融机构挥之不去的隐忧,地市级以下政府项目融资更为困难;(4)社会资本方资信问题,项目成功运营后,项目投资方的还款能力亦无法得到保证。需要合理确定政府与市场的比例,在此之上,合理确定政府支付和消费者的支付以及政府的可行性补贴比例。
  (三)不适宜采用PPP模式实施的项目标准不清晰,项目的投资回报机制尚不明确
  2017年11月17日广东省财政厅发布通知规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理,通知虽然规定“不适宜采用PPP模式实施”的项目包括:不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的。但对于项目适用性标准定义仍不清晰,可能会导致某些项目审核不严谨,造成PPP项目形成“潜在泛滥”现象。
  (四)PPP项目推进面临制度约束,相关法律政策有待健全
  目前我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场,但目前PPP政策主要以部门规章及国务院、部委规范性文件为主,且落脚点集中于PPP模式应用范围以及融资方式,而项目推进过程中普遍遇到的法律冲突仍缺乏相应制度依据。
  (五)多元共治作为一种基本的理念,往往在“落地”层面面临着诸多挑战
  国家已开始重视推动社会力量进行环境治理,但地方政府对环境“多元共治”的认识还不到位。在环境保护诸多政府部门机构内部,数据之间没有完全实现共享,“分割”局面还没有彻底整合,也还没有一个专门的机构来谋划和推动“多元共治”,其仅停留在理念层面。
  三、运用PPP模式推动我省环境治理体系多元化的建议
  (一)明确PPP模式概念,提高PPP项目运行质量
  2014年9月发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76?),对PPP的定义为“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”。之后政府部门颁布的关于PPP的政策文件也都沿用了这种定义。事实上按照这种思路来推动PPP模式可能会误导企业去争取各种PPP项目相关业务,而不是比拼如何提升公共服务供给的质量和效率。政府部门应对PPP的定义做出较为详细清晰的规定,其中应包含PPP项目的实质、目的及适用标准;应覆盖可适用PPP模式的各类公共项目;PPP的定位应当体现公共利益;社会资本方的定义不应仅局限于企业等等。以此来积极引导社会资本方正确有效的进行PPP项目的投资和运营,调动各方对PPP项目需求的积极性。
  (二)建立健全多元共治PPP项目政策的评估体系,促进PPP项目的规范化
  首先,应建立健全多元共治PPP项目政策体系。广东省政府应出台关于专门用于多元共治PPP项目实施的规章制度,包括可实施项目清单和项目融资标准,私人资本投入PPP项目必须达到以上要求,申请参与项目运营的企业只有达到以上的规定才具有参与竞标的资格。其次,制定科学灵活的PPP项目评估标准。PPP项目评估标准主要侧重以下几个方面:实施机构是否政府或其职能部门或事业单位,PPP项目是否不属于商业项目;项目是否不存在固定回报、保底承诺、回购安排等现象;是否采用竞争性方式选择社会资本;PPP项目是否政府和社会资本双方共担风险、共享收益。第三,不断提高项目的信息化管理质量。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求,建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制,及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库,不断提高项目管理库信息质量和管理水平。
  (三)设计一套完善的社会资本回报机制,调动社会资本的投资积极性
  要健全PPP模式部门协调机制,通过完善价格政策,采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式构建合理有效的投资回报机制。例如在PPP项目运营过程中存在定价机制、收益分配机制不尽合理的问题可考虑采取“区间弹性定价”确立长期稳定投资回报的上下限,以及建立绩效评价机制,针对企业的经营状况动态调整回报率,用来吸引社会资本。同时,要建立科学合理的权益保障机制,既要维护民间资本投入后的平等待遇和合法权益,又要保障好民间资本的利益在受损的情况下有合理的解决渠道。如完善民营企业信用评级制度,为民间资本提供多样化融资服务。
  (四)深化金融改革,加大金融创新,提高PPP项目的成效
  PPP项目大都投资规模巨大,期限较长,传统的银行信贷模式难以完全满足。可针对PPP项目不同阶段,创新提供不同形式和属性的创新金融工具。例如,在解决生活污水处理这一特殊PPP项目投资还款问题上,可基于广东省河流较集聚的特点可尝试建立绿色流域发展基金;同时,在PPP模式和项目的基础上,引入社会资本,在基金平台上进行金融运作,将保险资金、银行资金、国际开发性金融资金引入,还可以以此为基础发行部分大型流域治理绿色债券,解决流域治理资金不足问题。具体可借鉴京津冀绿色流域发展子、母基金的形式,根据流域治理需要和形成的绿色产业设置各类项目包,将各项目包形成产业链,提升项目的整体收益率水平。
  (五)加强金融风险防范,推动金融支持PPP的可持续健康发展
  2017年7月召开的全国金融工作会议中习近平总书记强调:“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置,科学防范,早识别、早预警、早发现、早处置,着力防范化解重点领域风险,着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。” 这就要求在加大PPP项目金融产品创新的同时也要注意加强金融风险的防范工作,积极促进PPP项目的可持续性发展。一方面企业要高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响,量力而行,并对PPP业务实行总量管控;二要做好拟开展PPP项目的自有资金安排,落实项目股权投资资金,不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担过多风险。债权资金安排方面则要在争取各类金融机构长期低成本资金支持的同时,匹配好债务融资与项目生命周期。
  (六)搭建PPP项目信息交流与宣传平台,增加信息透明度,同时引入社会监督机制
  针对现在总投资额上万亿元的环保类PPP项目,除了涉及商业秘密等不适合公开的信息外,有必要推行PPP项目从项目准备到后期运营的全过程信息公开。此外还应完善信息公开机制,让政府、企业、非政府组织和公众都发挥好监督作用。另外,项目的公益性、较强的技术性、行业的复杂性和环境的开放性决定了环保类PPP项目更强调环境绩效,注重持续效果,因此也更需要全过程的信息公开。政府对于具有PPP项目运营优势的企业应给予优先考虑的机会;对于申请投标而没有达到标准的企业予以公示,对已中标但没有按照规定的项目实施标准进行运营企业进行经济和行政处罚;企业和政府需要将项目运营过程进行公开化透明化,便于政府部门和社会的监督。