案类案号：提案第20180021号
案题：关于优化我省互联网竞争环境的提案
提出人：民进广东省委会(共1名)
办理类型：未分派
承办单位：
内容：
关于互联网竞争，在2015年12月第二届世界互联网大会上，习近平总书记首次提出了依法构建良好网络秩序的原则；在去年的中央政治局第三十六次集体学习时，他又专门强调网络信息技术是全球技术创新的竞争高地。在党的十九大报告中，习近平总书记更是八次提及互联网，凸显了互联网在未来我国经济建设、文化建设、社会建设等各个方面将要发挥的重要作用。为落实十九大精神，为贯彻习近平总书记对广东工作的重要批示精神，为全国实施创新驱动发展战略提供支撑，广东正在着力打造"广深科技创新走廊"这一"中国硅谷"。作为互联网大省的广东，规范互联网竞争秩序，优化互联网竞争环境，释放科技创新活力，尤为迫切。
一、互联网行业的竞争现状
（一）互联网自主创新能力欠缺，市场竞争同质化严重
当前，可以颠覆市场格局的替代性竞争相对薄弱，针对现有业务形式和创新方法的模仿与复制层出不穷,市场竞争同质化严重。竞争案例多数是在同质业务主体间发生，如开心网与千橡网竞争、360与金山、360安全卫士与QQ医生以及360与百度等。基于商业模式模仿的同质化竞争使得"丛林法则"成为当前我国互联网市场竞争的主导法则。
（二）互联网市场竞争秩序混乱，企业竞争纠纷频频发生
随着竞争行为的日趋激烈，互联网竞争纠纷越来越多。经检索，2013年至2017年10月间，我省各地法院上传至中国裁判文书网上的不正当竞争纠纷案件共1821件，涉互联网的不正当竞争纠纷为667件，占比36.6%，其中2013年15件，2014年85件，2015年217件，2016年246件，呈逐年上升趋势。相较于全国，我省的不正当竞争纠纷及涉互联网不正当竞争纠纷的比例分别为19.3%和22.1%，占比较大。互联网不正当竞争纠纷主要分两类：1.传统不正当竞争纠纷在互联网环境下的延续。如傍名牌、搭便车、商业诋毁、虚假宣传和利用垄断强势地位进行不平等交易等；2.互联网中特有的不正当竞争行为。如恶意抢注域名、恶意软件冲突、恶意收集用户信息牟利、恶意广告弹窗、不合理设置捜索关键词和不合理设置robots协议等。随着技术发展，互联网企业所采用不正当竞争的手段会更为隐蔽和复杂，取证难度会越来越高。
（三）互联网行业市场集中程度趋高，资本更多向优势企业集中
互联网行业的竞争不是简单市场份额的争夺，而是一种新技术对旧技术的取代，新企业不是赢取一定的市场份额，而是取代原有的垄断企业，赢得整个市场。但是，互联网行业的竞争容易形成垄断，也容易消散。当新的技术创新产品出现时，如果获得用户的体验和认可之后，原有企业的市场垄断地位就会被取代。这种竞争的动态性意味着任何一个目前现行的市场竞争格局都不会长久保持不变，这个市场格局在可预计的一段时期内必然发生不同程度的变化。
（四）滥用市场支配地位等垄断行为时有发生，新、小企业成长难
涉嫌滥用市场支配地位实施垄断行为的事件时有发生，主要表现为两个方面：一是捆绑搭售、拒绝交易、歧视性垄断、交叉补贴以及缔结垄断协议等滥用市场支配地位的行为，如3Q大战中，金山、傲游、可牛、百度和搜狗联合宣布不兼容360安全软件；二是利用资本和在位优势，通过"复制"或"利诱核心团队"等方式挤压新、小企业的行为，从而迅速在新兴领域占据优势地位实现"强者恒强"。这类行为严重打击了新、小企业的创新积极性，导致我国互联网企业难以形成梯次成长的良性发展。从统计数据来看，2007年以后我国新兴互联网企业尚没有成长为引领行业的典型案例。
(五）垄断企业不顾用户利益，相互竞争日趋激烈
2017年以来，互联网行业连续爆出阿里京东"二选一"争论、菜鸟顺丰数据接口关闭、微信封杀淘宝客、华为微信用户数据争持等事件，直接影响每一个网民的切身利益。然而，由于缺乏明晰的竞争规则和规范，行为准则仿佛只由巨头间的利益喜好来决定。超级互联网平台基于海量用户和超强的资源聚合能力，逐渐成为全球民众在互联网空间不可或缺的新型信息基础设施，具备公共性和私有性双重属性，正在彻底改变现有互联网治理体系和规则。
二、治理互联网竞争中存在的问题
（一）立法滞后不完善
针对互联网的竞争现状，2017年11月修订的《反不正当竞争法》有了较大突破，专门增加了互联网条款，列举了在互联网中发生的四类不正当竞争行为。但由于互联网的飞速发展及市场经济竞争手段的日趋复杂与精巧，难以适用该条款来解决互联网竞争中不断涌现的新问题。此前，我国有关部门对于特定领域的竞争行为，相继出台了《中华人民共和国电信条例》和《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》等行政法规，在一定程度上规范了相关互联网市场的公平竞争秩序，可这些法规规制范围不足，如《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》十分原则化，既无相对应的惩罚规定，也没有针对具体新型不正当竞争行为的法律规制条文，分类不科学，主要集中对恶意软件进行规定，而对其他新型不正当竞争行为没有明确规定。
（二）司法裁判规则尚未完全成熟
互联网竞争中不断出现的新情况和新问题，经常会形成各类案件进入司法领域，其中相当部分案件的裁决有可能在国际国内都会引起巨大反响。然而，由于互联网竞争中的基本理论问题没有解决，特别是互联网资源中的公共领域和私有领域区分不明，互联网经营主体的权利与义务边界不清以及竞争规则模糊等问题一直未达成共识，导致生效司法裁判争议不断，互联网经营者难以判断自身行为的合法性，稍不留神就有可能成为被告，要求承担不正当竞争的责任，挫伤其经营和创新的积极性。
(三)行政执法多头监管致无序
互联网监管部门主体众多，据学者统计，在中央层面就涉及50多家不同机构，在不同程度不同领域参与互联网监管。虽然《反不正当竞争法》第三条将反不正当竞争法的执法权从整体上授予了工商机关，但依据《互联网信息服务管理办法》和《中华人民共和国电信管理条例》的规定，工业和信息化部依法可以对互联网服务市场进行监督和管理。监管机构之间的权限和职责划分不清晰，使得在执法的过程中容易出现多头管理的情况，造成多部门的权力冲突，不仅不利于互联网竞争市场的管理，同时还会造成不同监管机构之间的纷争。
（四）互联网中行业自律规范难以被遵守
《中国互联网行业自律公约》和《互联网终端软件服务行业自律公约》等行业自律规范，发挥了弥补法律漏洞，维护互联网公平竞争秩序的作用，但是仅在互联网行业内具有一般的契约效力，其实际的法律效力并不被认可，没有强制实施力，在当前司法实践中不能被普遍适用，导致互联网经营者无自觉遵守的动力和压力。
三、优化我省互联网竞争环境的建议
互联网的本质是连接，互联网的竞争和治理过程中出现的问题既具有全国性，也具有地方性。建议我省制定以下措施，优化互联网竞争环境，有效促进科技创新，推动我省经济快速发展。
(一)完善立法，制定《广东省反不正当竞争条例》
目前，全国有二十余个省市都制定了符合各地特点的《反不正当竞争条例》，我省作为全国的经济大省和科技强省，更需深入调研，及时掌握互联网不正当竞争行为动态，研究互联网不正当竞争形成的深层次逻辑和基本理论问题，找到问题解决突破口，提出立体化多元化的应对策略，建议适时推出《广东省反不正当竞争条例》，弥补现行立法的不足。借助《反垄断法》修改的契机，收集各方意见，形成统一共识，发出广东声音，维护自由公平竞争秩序和经济发展活力。
（二）加强司法，打造优秀的知识产权审判队伍
建议加强知识产权审判队伍建设，配齐配强知识产权审判力量，建立专家辅助人制度，借助互联网专家和经济学家的力量，系统分析研究互联网的竞争生态，科学确立互联网竞争审判规则，明晰互联网经营主体的权利与义务，保障互联网竞争纠纷的审理结果符合互联网经济发展规律，能有效平衡竞争和垄断、限制和创新等利益，引导互联网企业清晰预判在科技创新过程中所产生的竞争风险，促进有序发展，不断提高国际国内竞争力。
（三）协调配合，优化行政监管体系
互联网领域的不正当竞争行为会迅速引起大范围的不良后果，司法救济往往会滞后，需要监管机构及时快速介入，以便有效制止和消除各种不正当竞争行为。建议我省依法规范执法程序，明确执法机构和监管机构的职责，减少推诿和监管空隙。确立审慎监管原则，在对一个行业和竞争行为不太熟悉时，跟踪了解，既要考虑保护知识产权维护公平竞争，又要考虑促进创新发展，保障竞争自由和创造性权利，营造创新型中小企业宽松成长的环境。
（四）强化意识，充分发挥行业自律规范的作用
建议政府在互联网行业自律中坚持宏观管理的原则，一方面规范自身的网络行为，另一方面引导互联网企业的自律建设，推动各互联网协会管理规范化、制度化，在法律未作明确规定时，让互联网行业自律公约作为司法判断相关经营者是否符合商业道德的基本原则。
(五)建立大数据分析制度，科学制定互联网竞争政策
建议建立互联网监管动态数据库，信息汇总，联网共享，实现各部门的实时沟通；推动各层级和不同监管部门间的高效对接，联动合作，提高行政执法效率；建立大数据分析制度，对互联网市场中出现的竞争行为予以大数据分析，预判某类行为对经营者、消费者和其他相关市场主体的影响，研究此类行为对竞争秩序和促进科技创新的效用，找到两者的平衡点，科学制定互联网竞争政策，并建立健全互联网市场预警机制。
（六）借助社会服务，建立第三方检测机构
在以用户体验为导向的利益驱动模式下，涉互联网不正当竞争行为和垄断行为往往与新技术密切相关，致使监管部门对互联网中发生的一些不正当行为难以监测取证和判定。建议由互联网监管部门牵头成立一个公开透明的第三方检测机构，专门监测互联网企业的不正当竞争行为，从而减少和预防越权执法和错误执法的现象发生。
(七)加强学习和培训，提高各类监管人员的互联网专业素质
建议通过不同层次不同途径，加强各类监管人员方面的专业学习和培训，培养出一批高素质的执法人员，高效履行行政执法职责，更好地应对互联网市场不正当竞争行为带来的挑战，维护互联网市场的公平竞争秩序，促进互联网行业的健康发展。
