提案第20180118号
案 题：关于推进建筑废弃物综合利用，实现城市可持续发展的提案
提 出 人：台盟广东省委会(共1名)
分 类：环保
办理类型：主办会办
承办单位：省住房城乡建设厅,省财政厅,省地税局,省发展改革委
内 容：
随着广东省，尤其是广州市、深圳市等经济社会的高速发展与城镇化建设的大力推进，新建、修建、拆除与重建等活动过程中产生了大量的建筑废弃物。根据相关调研预测，未来几年，广州市每年产生的建筑废弃物约4000万m3，而深圳市每年产生的建筑废弃物将超过9000万m3。若按照1万m3堆高5m的建筑废弃物占地3亩测算，广州市每年产生的建筑废弃物占地可达12000亩；如果在深圳中心区（面积6.07平方公里）垂直堆填处置，每年9000多万 m3的建筑废弃物可堆高16.3m，至2020年可堆高65.4m，相当于22层楼的高度。受到城市土地资源稀缺和城市环境保护要求等方面的制约，城市建筑废弃物堆填区的建设速度极难以跟上建筑废弃物的增长速度，同时随着国家及地方政府对生态环保日益高度重视，严厉打击对建筑废弃物偷排漏排等行为。正如习近平总书记在十九大报告中提出的"新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾"。在此形势下，广东省，特别是广州市、深圳市等一线大城市，在寻找一条自然友好、合法规范、科学有效、经济合理的建筑废弃物处理处置之路上显得极其迫切。
与城市生活垃圾、工业垃圾相比，建筑废弃物具有量大、毒害相对较少和综合利用率高的特点。因此，建筑废弃物其实是"放错地方的资源"，是建设行业的"第二资源"。根据我国制定的《城市建筑垃圾管理规定》（中华人民共和国建设部令第 139 号），要求建筑废弃物处置实行资源化、无害化、减量化的原则，国家鼓励建筑废弃物综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑废弃物综合利用产品。但目前城市建筑废弃物处理方式仍然比较单一，处理能力也相对有限。
城市建筑废弃物处理处置存在的主要问题有以下几点：
1、设施建设与土地供应不足的矛盾。
在广州，规划的建筑废弃物消纳场和循环利用项目的规划选址和用地至今尚未列入广州市城乡建设总体规划，项目推进极其缓慢；而深圳至今仍未将建筑废弃物处置设施纳入市政基础设施范畴，设施用地难以保障。同时城市的建筑废弃物年产生量却是逐年激增，对环境保护和城市建设可持续发展带来巨大的压力。
土地问题是影响和制约建筑废弃物资源化利用的关键因素。目前广州、深圳等城市可供建筑废弃物综合利用项目建厂的建设用地极度缺乏，加上因群众对建筑废弃物的普遍误解造成的民众阻力大，选址建厂困难重重。同时，建筑废弃物的处置和资源化利用由于其行业的特殊性和公益性，仅仅依靠企业的力量，发展的步伐会非常缓慢。
2、综合利用与产品应用局限的矛盾。
广州市近几年每年产生3000万m3建筑废弃物，目前虽说建筑废弃物综合利用设施处理规模将近450万m3/年，但由于种种原因，实际上仅有100万m3/年被资源化利用，利用率仅约3.3%；深圳市年均产生建筑废弃物9920万m3，依靠综合利用能消化的理论最大值为2200万m3，占比最大也只是22%。
3、产品生产与料源不保证的矛盾。
由于长期历史原因，大部分施工单位未能形成建筑废弃物系统处理的意识，导致建筑废弃物随意堆放填埋。同时也缺乏规划性、统筹性的资源监管与调配机制，使得一方面是建筑废弃物围城现象，而另一方面是建筑废弃物再生利用企业因为料源不足始终处于"吃不饱"状态，严重影响生产效率。
4、企业参与与政策扶持力度不足的矛盾。
广州市出台处置补贴管理办法规定建筑废弃物处置补贴标准为每吨2元，深圳市暂未明确，而同期杭州市处置补贴标准为50元/吨，北京为30元/吨，海南为17.5元/吨，郑州为15元/吨。对比可以看出目前广东省内补贴力度较弱，由于建筑废弃物的收运和处置补贴政策优惠力度不强，而环保产业初期研发、建设要求投资很大，导致处置生产成本较高，赢利能力相对较差，影响了企业参与的意愿。
推进建筑废弃物综合利用的建议：
1、贯彻落实建筑废弃物综合利用的法规政策。
目前从国家到省、市级都陆续建立了建筑废弃物资源化利用的相关政策，虽然建筑废弃物处理行业尚处于起步阶段，但是各方面的法规政策已经逐步到位。建筑废弃物处理牵涉到规划、施工、运输、消纳、产品推广等多个环节，与其他行业有着巨大差异。为鼓励该行业的健康发展，建议政府要贯彻落实相关的法规政策，相关部门严控类似项目企业的批准立项权利，避免出现恶性竞争的运营环境，并坚决打击私自消纳无证企业，这样不仅有利于扶持新兴企业，同样也为企业做大做强提供良好的法制环境。
2、加强与周边城市合作沟通，实现区域协调发展。
深莞惠（3+2）经济圈、粤港澳大湾区等城市群的形成，有利于跨界交通合作、跨界地区合作、生态环境保护合作和协调机制建设。
由于大珠三角地区经济社会发展存在着差异性，各地对社会的贡献率也大相径庭。因此，建议各地政府紧密联系，在生态环境保护合作方面，多沟通并形成协调机制，合理调配各地区社会经济资源、土地资源等，发挥各自优势，共同谋划，和谐发展。
3、提高运输企业素质，并加大政府监管执法的力度。
目前，广州、深圳等地针对建筑废弃物运输过程的各个环节都提出了相应的监督、管理要求，但违法倾倒渣土、沿路抛洒建筑废弃物的现象仍然屡禁不止。因此，选择优质的运输企业，加大政府监管与执法力度也尤为重要。建议将建筑废弃物运输工程纳入市政府公共资源交易平台，统一单独招投标，将招投标与通过诚信评价评定的泥头车公司资质类别挂钩，优先考虑讲诚信、守法好、管理善的公司，合理引导泥头车公司做优、做强，逐步改善泥头车行业整体形象。同时建立完善的建筑废弃物排放源头视频监控系统，加大处罚力度，根治运输超载超装顽疾；并建立长效联合执法机制，由城市执法部门牵头，交通、交警长期派驻执法队员参与，组建固定的专业执法队伍，长期打击各种建筑废弃物违法行为。
4、为了调动社会资本的积极性，需提高优惠政策的实操性。
针对建筑废弃物再生建材的使用推广，国家财政部、税务总局及地方的城管委、住建委、财政局等单位虽已下发相关优惠补贴政策。但尚存在具体落实方面的细节问题，包括涉及范围和申报流程都不够明确。一家建筑废弃物处理企业往往要面对住建、城管、规划、环保、税务、质检、安监等多部门，部门间权责划分往往成为企业申报的痛点，一件审批事项，企业往往要申报大半年时间，不仅拉高了企业前期筹建成本，也打消了企业参与的积极性。建议政府相关部门制定一整套切实可行的操作对口申报流程和限期答复制度，以便建筑废弃物处置企业能顺利完成申报，早日受惠于国家政策，调动其积极性，促进建筑废弃物处置行业快步发展。
5、明确收费定价及补贴机制。
建筑废弃物资源化利用项目资金投入较大，若采用PPP模式运作，政府需要在创造社会效益的同时，确保项目"有利可图"，从而吸引社会资本来参与。在签订特许经营协议前，政府物价管理部门需事先确定好建筑废弃物处理处置费、管理维护费的定价收费机制。建筑废弃物资源化利用项目中，社会资本可以通过征收处理费、收取管理维护费用等方式来收回投资并实现一定盈利。因此在招标前，政府需要根据"保本微利"原则，事先拟定好科学、合理的定价方案。另外，仅通过处理费、管理维护费用无法回收投资的项目，政府应适当设立可行性缺口补贴机制或配置土地、物业或其它经营资源，保证社会资本在项目中取得合理稳定的投资收益，为吸引社会投资创造条件。
由于建筑废弃物资源化利用PPP项目特许经营期较长，一般超过20年，在此期间随着经济波动物价会发生变化，因此物价定制部门需要事先制定好相关费用的调价机制，约定调价公式和调价时间。
6、提高料源保障的规范性。
由于长期历史原因，绝大部分施工单位未能形成建筑废弃物系统处理的意识，导致建筑废弃物随意堆放填埋。一方面是垃圾围城现象，一方面建筑废弃物处置企业因为料源不足始终处于"吃不饱"状态。因此，政府相关部门应整合监管资源，合理规划监管信息平台，统一运输，指定堆放，许可处理、严厉打击私拉乱堆、随意填埋处置消纳等现象。这样不仅保障了企业料源，同时也规范了建筑废弃物管理处置流程。
7、提高产品应用的引导性。
鉴于建筑废弃物再生建材属于新兴建材，目前市场不太成熟，绝大部分施工企业没听说或不敢用再生建材，导致企业出现产品积压，推广成本较高等问题。政府相关部门需加大再生材料使用宣传力度，对质量合格的再生建材实行强制推广，要求在政府公共基础建设及报建工地施工中，按比例使用再生建材。
8、推动建筑废弃物水运通道及中转码头项目建设。
通过水上运输建筑废弃物，是缓解目前陆路运输压力的有效途径，也是未来进行长途、跨区域建筑废弃物运输的必然要求（如"填海造地"项目）。因此，建议加强各相关部门的沟通、协调，尽早落实建筑废弃物水运中转码头项目，完善水上运输管理制度。
