案 号：20200024
案 题：关于统筹加强珠三角城市地下空间开发建设的提案
提 案 者：武小文
类 别：综合
内容：
随着经济社会的发展，城市空间需求不断膨胀与地面空间有限的矛盾日渐突出。有限的地面建设用地迫使城市在发展中必须要向地下寻求新的发展空间。而国际经验表明，人均GDP达到5000美元时，地下空间将进入黄金开发期。目前我省人均GDP已接近1.5万美元，但在地下空间开发上,有关部门和企业的城市地下空间开发意识不足，地下空间开发模式整体呈现原始、粗放式的特点。
一、存在问题
（一）国土规划编制滞后。我省地下空间规划体系制定尚处于探索阶段。一是各城市的地下空间开发利用规划往往停留在总规阶段，难以指导到具体地块。二是单独编制的地下空间规划与地上脱节，部分地下空间规划与地面规划冲突，导致实施困难。三是由于受到地质勘探资源不足的影响，普遍存在地质信息获取不足的状况，影响了地下空间的规划编制。
（二）政策法规有待完善。我省大部分城市尚未出台地下空间开发利用的法规政策。地下空间使用权及所有权属等问题在法律上尚不明确，权属登记、工程质量和安全使用等方面的制度尚未健全，导致较难协调各有关部门。由于地下空间的权属规定尚不明确，因此企业对于地下空间开发的积极性不高。
（三）开发建设水平有待提升。一是当前我省地下空间开发内容除了必要基础设施外，主要以地下停车场及少量商业为主。对比武汉光谷超级地下城、杭州地下环路等项目，我省地下空间开发缺乏大型标杆性项目，特别是在重大交通枢纽的地下空间开发与综合利用上缺乏示范与引领的作用。二是空间利用率不高。已经建设的项目各自为政，且缺乏对竖向布局的考虑。目前我省大部分已开发的地下空间以浅层地下空间（地下0—10米）为主，次浅层地下空间（地下10米—30米）、次深层地下空间（地下30米—50米）开发利用较少，而已开发的浅层地下空间无法再次开发至更深层空间，导致部分优质地下空间资源的利用效益无法最大化，且大量分散、浅层利用的地下空间项目对未来地下空间开发利用增加了复杂性和难度。三是地下空间利用缺乏系统协调性。连通性较差，相邻项目之间缺乏联系和贯通，与地面空间协调不足，缺乏衔接，难以连片、连网，发挥整体综合效益。
二、几点建议
（一）加强战略前瞻，尽快完善地下空间规划体系与政策体系
1.珠三角地区的经济社会发展迫切需要大量空间，而2020年是国家、省、市、区启动空间规划编制和多规合一的关键节点。建议在此轮规划编制中，加强对地下空间规划的统筹，明确地下空间开发利用的规划目标，总体布局和管控要求。在城市总规层面对地下空间的使用布局进行系统梳理。规划中要深化城市安全体系的建设，如地下管线、人防工程等。
2.健全管理体制。出台相应地下空间开发利用的法规政策，完善立权归属、工程质量和安全使用等方面的制度，推动地下空间的开发进入快速阶段，鼓励企业在联通开发上投入更多的精力。如为鼓励学校空间的开发利用向立体式发展，教育部门应适当调整生均占地面积和生均建筑面积的考核指标比重。
3.加强部门协同，强化地下空间开发意识，在重点区域进行集中整片开发。如新一轮的村级工业园区的改造过程中，强化地下空间的应用，有效提升土地的使用效率，防止“穿新鞋，走老路”。
（二）做好信息摸查，建设地下空间数据共享平台
1.加快广东省地质勘探工作，特别是中心城区，重点区域的地质状况的摸底。全面评估我省地下不宜开发区、适宜开发区、有限开发区，为后续的地下空间资源有效开发、安全利用、科学管理提供精准数据支撑。
2.全面开展广东省城市地下空间情况普查工作。对已建的地下管线、人防工程、地下交通、地下商场、地下停车场等设施精准普查，全面摸清城市地下空间“家底”，为进一步优化城市地下空间结构奠定基础。
（三）挖掘空间内涵，促进多功能地下空间建设
1.进一步挖掘开发公共土地的地下空间资源。推动文化、教育、体育、医疗、科研设施等不同类型的地下文体工程建设。如学校建设可借鉴楼顶建设篮球场、地下“负两层”复合型设计、“港湾式”地下接送系统等。以缓解人口高度集聚，土地资源紧张带来的公共服务设施建设用地不足的问题。
2.近二十年来，广东省地下空间开发具有较长的时间和较大的开发量，建议对我省地下空间开发的工作进行充分地工作总结和分析。
