提 出 人：欧壮喆
内 容：
地方政府专项债是国家实施积极财政政策和地方政府融资的重要手段，近两年其发行进度和资金拨付不断加快，在稳投资、扩内需、补短板方面发挥了极大的促进作用。今年，受中美经贸斗争、新冠肺炎疫情等因素迭加影响，经济下行和财政紧平衡的压力前所未有，国务院批准财政部下达3.55万亿元新增专项债券额度，其中安排下达我省3091亿元，占全国比重8.7%，支持力度前所未有。由于我国地方政府专项债的发行时间相对较短，在政策支持推动快速发展的过程中，制度建设未能全面跟进政策节奏，对地方政府债务管理和经济可持续发展造成一定阻碍，主要存在以下问题：
1.“土地财政”模式下，项目融资与偿债能力不匹配。专项债偿债资金主要依靠土地出让收入，随着城市化进程的加快，我省土地资源特别是粤港澳大湾区重点城市土地资源正急速减少，政府性基金进入快速收敛阶段，甚至出现“一地多用”。由于预算规划和土地出让收益预算之间联动机制缺失，当与项目偿还绑定的地块早于项目完结期出让时，偿还资金的可预见性和稳定性下降，增加了财政库款压力和偿还风险。
2.新增债券支出时限过短且调剂不灵活。地市拿到债券资金后需尽快完成支出，目前各地市国库先垫款、债券资金再归垫的做法使库款压力加大，难以保障垫付支出；此外，同类项目不得调整的要求不利于地方政府统筹建设任务。
3.新增债项目后续资金的分配不确定。专项债券发行后，会根据政府债务的限额对地市额度进行重新核定，由于核定分配额度不与具体项目匹配，通常一年一定且不允许跨年使用，在建工程项目进度与资金到位进度不匹配，建设周期较长的项目难以获得后续年度持续的资金保障。
4.债券期限错配。一是提前偿还机制不完善。债券期限一般比项目建设期限长，债券到期时，一旦项目收益无法覆盖到期债券本金，地方一般采取延长债券期限的方式，极易出现项目专项收益或政府资金提前到位的情况，使债权期限错配。二是已到位资金动态调整机制缺乏。部分项目由于建设前期准备性工作不足，已报省入库后因土地、环评等因素发生重大变化，使项目投资额和内容发生重大改变甚至无法实施，债券资金却已到位且无法退回，导致资金闲置浪费。
为此，建议：
1.增强支撑性，完善以土地出让收入为支撑的专项债预算管理体系。可由省政府组织各地市联合自然资源部门对土地进行全面摸底核查，建立使用权可转让土地的资源信息库，结合城市发展规划、土地开发情况等建立土地出让收入的预算规划，确保专项债限额、预算规模及本息偿付规模控制在土地出让收入预算规划限额内。
2.增强匹配性，探索新增债券中长期额度分配计划。一是加大对经济体量大、财税质量高、债务风险低地市的政策倾斜力度，特定区域内可不区分债券品种，以单一限额进行管理，单独配置债券额度，实行债券统筹使用。二是给予地市稳定预期，各市可根据实际支出需要合理调整年度内、年度间的项目额度。三是债券额度分年分批发行，资金按工程进度分批到款，允许跨年度使用，确保重大项目有可持续的资金来源。
3.增加灵活性，对地市债务额度进行动态管理。对每年地市存量债务到期偿还之后，在同一年度内腾出的额度，除用来争取新的债券外，允许置换化解部分隐形债务。
4.增大覆盖面，进一步扩大新增债券的支持领域。扩大专项债重点支持的教育领域范畴，将高校项目等高等教育纳入申报范围。允许部分经营性高速公路项目和轨道交通项目纳入提前批专项债的项目资本金范围，进一步支持地方重大项目的建设需求。
