提 出 人：杨森平
内 容：
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出我国发展不平衡不充分问题仍然突出，《建议》明确“十四五”时期要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，到2035年显著缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距。《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》指出目前广东省区域发展差距偏大的格局尚未根本转变，《意见》明确未来的工作目标是扭转全省区域发展差距扩大趋势并进一步显著缩小全省区域发展差距。
一、 当下广东区域发展不平衡和不协调的原因
（一）政策具体指导意见不够细化。广东省出台的《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》在区域协调发展各方面均有涉及，但仍有部分内容存在进一步细化的空间。
（二）政策缺少统筹和协调，体制机制创新性不强。跨行政区域间的利益关系缺少统筹和协调，区域市场分割行为仍然较严重，发达地区和欠发达地区以及欠发达地区之间竞争大于合作。诸如“口帮扶”政策，目前大部分都是无偿帮扶，缺乏明确的利益分享体制和有力的激励机制，导致产业转移动力不足和帮扶效果不佳，类似“深汕特别合作区”类型的跨区域合作的创新体制机制不多。同时，生态发展区存在突出的生态保护与生态补偿矛盾，补偿机制亟待创新。
（三）实施区域协调发展存在“重硬件轻软件”的现象。广东实施区域协调发展政策以来，欠发达地区基础设施提升明显，产业转移力度逐年加大，但“软件”环境提升缓慢，成为制约区域协调发展的短板。营商环境是欠发达地区发展的重要掣肘，如采用每万人法人单位数来衡量营商环境，将2018年常住人口数据作为基准，比较各省份每万人拥有的法人单位数量，北京以每万人拥有459.1个法人单位数量居第一位。广东、浙江和江苏分别位于第二、三、四位。但江浙省内各都较为平均，广东最低的汕尾市只相当于全省平均水平的21%，而江苏最低的连云港和浙江最低的衢州都超过60%；“一带一区”12市均不足60%，而江浙欠发达城市普遍位于60-80%之间。
二、对策建议
（一）要因地制宜制定适合当地发展的政策细则、实施方案时，区域协调政策既接“天线”又接“地气”。充分考虑不同区域在地理位置、发展潜力、功能分区等方面的多样性，实施差异化区域协调战略。针对惠州、肇庆、江门等低人口密度的珠三角城市，以深度融入核心区为发展方向，优先提升与核心城市的互联互通，加快推进城市化进程和制造业转型升级，改善营商环境。对于高人口密度的“沿海经济带”城市，充分考虑其远离核心城市的地理特征，选择发展潜力较大的湛江、汕头等城市打造新的经济增长极，在少数细分行业实现集聚发展。对低人口密度的生态发展区，以生态优先和绿色发展为引领，聚焦农业转型和细分行业发展，注重居民的机会平等和公共服务均等，通过高水平保护实现高质量发展。
（二）借鉴苏浙经验，构建“一核一带一区”区域发展新格局
江苏除了宏观区域战略颇具特色，微观的一条重要经验是干部交流任职，立足于“引资”不如“引智”的思路，把它作为推行区域协调发展的重要抓手。江苏在地市和县（市）区两个层级，调派大量苏南干部前往苏中和苏北任职，在“关键的少数”即地方书记和市长地方主官岗位上，最多的时候有超过80%的人员来自苏南，此外还有数百名县处级干部交流任职。干部交流任职有助于推动思想观念交流和打破地方保护主义，对于区域合作和协调发展具有重要意义。建立地方干部交流任职常态化制度，实现双向交流：一方面，从发达地区调派官员前往欠发达地区任职；另一方面，从欠发达地区选派关键岗位官员到发达地区挂职学习。交流重点是“关键的少数”即地市主官，同时也要考虑一定比例的县处级中层干部，把交流任职经历及其工作业绩作为干部考核范围。
要创新区域间合作模式，一通过积极搭建项目对接、合作和交流平台，鼓励支持“一核”企业往“一带一区”地区投资建园建厂。二是推广“产业园区共建”与“飞地经济”有机结合的区域经济协同发展新模式。三是推行“反向飞地”，欠发达县市以用地指标作为投入，在发达地区设立“生态补偿飞地”形式的工业园区，双方共享产出、税收等收益。
另外，借鉴苏浙做大做强县域经济的经验，大力推动强县行动，通过“对口帮扶”与“扶持当地优势产业发展”有机结合将区域协调发展融入到“一核一带一区”区域新发展格局之中。
（三）提升营商环境改善欠发达地区的“软件”。营商环境不佳是阻碍欠发达地区发展的重要因素，必须把营商环境优化作为推动区域协调发展的重要抓手。以《广东省深化营商环境综合改革行动方案》为指南，充分尊重各地发展阶段差异，按照功能分区确立营商环境改革重点内容和目标。省委全面深化改革领导小组每年组织第三方机构，独立评估各地营商环境，并把评估结果纳入官员绩效考核和对社会公布，树立营商环境标杆城市。
