提出人：民建广东省委会
分 类：环保
办理类型：主办会办
主办单位：省农业农村厅
会办单位：省生态环境厅、省自然资源厅
内 容：
耕地是农业现代化的根基。习近平总书记强调：“采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。”中共中央将“解决好种子和耕地问题”列为当前农村工作重点任务之一，提出要牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。2021年中央经济工作会议强调要正确认识和把握初级产品供给保障，将提高农业综合生产能力放在更加突出的位置。
一、广东省耕地保护现状
广东省委省政府高度重视耕地保护工作，强调落实最严格的耕地保护制度，牢牢守住耕地红线，强化粮食和重要农产品供给保障，在保障国家粮食安全上体现广东担当广东作为。近年来，通过开展高标准农田建设等盘活存量、实施垦造水田和拆旧复垦等扩大增量方式，我省粮食作物播种总面积2019年结束了之前连续20余年的下滑态势，开始止跌回升，为粮食产量进入上升通道奠定了土地资源要素基础。然而，总体来看，我省耕地保护形势不容乐观，耕地面积快速减少态势并未得到根本扭转，粮食播种面积和粮食产量恢复性增长基础还不牢固。
尤其在珠三角地区，耕地增减倒挂问题表现仍然较为突出。以《广东农村统计年鉴2020》（最新版）提供的数据为例，2018年全省减少耕地面积6618.91公顷，增加耕地面积仅为116.97公顷。其中珠三角9市减少耕地2861.58公顷，占全省减少总面积的43.23%，增加耕地面积为1.33公顷，仅占全省新增总面积的1.13%，广州、深圳、珠海、惠州、东莞、中山6市当年新增耕地面积为0。同时，在珠三角地区，还存在相当数量的历史违法占用耕地问题，以至于在此前进行的农村承包土地登记确权颁证工作中，因无法确定原耕地的面积、四至，一些地市不得不采取“确份确股不确地”的方式予以变通。
二、广东省耕地保护方面存在的问题
除了地理空间的绝对约束外，我省耕地保护利用在管理机制、长效机制、市场机制建设方面还有一些薄弱环节。突出表现在以下方面：
1.责任落实不够到位。耕地保护管理责任主体多元、责任划分不明、责任落实不到位，造成人人有责又人人无责，特别是对镇村一级干部担子压得不够重、放权赋能不够多、督促指导不够有力。
2.保护利用存在脱节。保护与利用脱节，自然资源、农业农村部门和农村集体经济组织、新型农业经营主体、小农户间还没有形成护地、增地、用地、强地的良性循环和强大合力。
3.市场内力激发不足。基本农田范围多次调整，有些划定并不合理，存在碎片化问题，给耕地流转后的集中经营带来一定风险。耕地高租金水平无法支撑单一种粮的农业产业结构和小农户生产经营模式。社会资本进入乡村参与耕地保护利用、提升粮食种植比重的积极性还不高。
三、建议
着眼保障国家粮食安全要求，以实事求是、尊重历史、面向未来的态度，本着“全省一盘棋”的原则，探索耕地保护工作机制创新的有效路径。具体而言，可从以下三个方面推进。
1.以实施“田长制”创新耕地保护责任落实机制。一是系统构建从省到村的五级“田长”体系，由各级行政（集体经济组织）“一把手”担任区域“田长”。二是“田长”除了承担耕地保护功能，更多应将工作重心放在耕地长效利用上。三是对撂荒时间5年以上的土地承包经营者予以提醒并引导集体经济组织视情况扣减集体经济股份分红，对非本集体经济组织成员的经营主体依照合同约定收回经营权重新流转。
2.以基本农田异地保护创新耕地保护总量平衡机制。一是探索基本农田异地跨市保护模式。安排耕地保有量较多、农业用地比重较高的地区承担异地保护任务，通过垦造水田、拆旧复垦等方式，按照与现有基本农田连片集中原则，将部分园地、荒地、坡地、林地和宅基地开垦为适宜粮食种植的基本农田并进行高标准提升改造，将其他区域现有50亩以下的零星基本农田采取置换等方式调整到异地保护区域。二是以公共资源（农村产权）交易平台为依托，对实施异地保护的原基本农田征收、转用为建设用地产生的土地增值净收益，70%由承担异地代保任务的县、乡、村三级按一定比例分享，从而形成“投资—建设—收益”的良性循环。
3.以建设高质高效粮食产业示范区创新耕地保护长效推进机制。坚持粮食产业性与公共性并重，更好运用政府有形之手，集中力量、集中资金、集中优势，下决心、拿硬招，真正解决粮食产业现代化的三大基础性问题，即规模化、生态化、融合化，建设高质高效粮食产业示范区。一是规模化是基础。要加快农村土地流转，实施土地入股，以推动粮食连片种植为首要原则完善耕地保护利用政策，支持包括国企在内的龙头企业主导构建全产业链粮食生产经营体系。二是生态化是前提。要大力推进土壤重金属污染和农业生产面源污染整治，相关资金集中投入到种粮优势区域，力争实现粮食生产化学农药、肥料零使用，尽可能多应用生物性、物理性投入品和田间管理技术。三是融合化是保障。要在粮食产品品质提升的基础上，打响优质粮响亮品牌，挖掘和提升粮食产业的文化底蕴和现代内涵，同时在不突破设施农业比例的前提下，充分利用粮田周边的建设用地资源、旅游资源，整合打造粮食加工销售区和农耕文化展示体验区。
