提 出 人：民革广东省委员会
内 容：
党的二十大报告强调全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。近年来我省一方面严格管控耕地不合理流出，遏制耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”；另一方面大力开展耕地恢复，落实耕地“占补平衡”与“进出平衡”。目前，耕地“占补平衡”与“进出平衡”仍然难于实现，耕地布局零散、耕地“碎片化”问题仍然是我省实现高质量发展亟待解决的难题。
一、我省耕地资源保护利用存在问题
全省土地资源整体呈现“以林为主、耕地较少”的资源格局，全省耕地2849.60万亩，占比仅为10.57%。
（一）耕地流出仍客观存在。以珠三角西部某市为例，“三调”后全市耕地面积仍在逐年减少，2019-2021年末耕地面积分别为11.08万亩、10.77万亩、10.2万亩，2021年耕地流出共6955亩。违法违规占用耕地（特别是“非粮化”耕地流出）问题突出，在耕地流入不足的情况下，耕地总量呈现净减少。
（二）经济利益驱动下“非粮化”突出。粮食种植收益低甚至亏损，农民受经济利益驱动在耕地上种植林果、花卉苗木、挖塘养鱼等“非粮化”行为较为普遍。由于缺乏明确的政策指引，长期以来各地对耕地转为其他农用地的监管薄弱。
（三）集体土地发包管理难规范。耕地流出中大量为已在三资平台发包的鱼塘、果园、苗圃等，合同周期长，租户投入养殖设施资金较大，推进整改将造成养殖户成本损失，并涉及合同违约和集体经济利益纠纷。土地合同重新发包用于种植粮食，难以获得村集体和村民的支持。
（四）耕地碎片化较突出。根据 2021 年度国土变更调查数据统计，全省耕地 187.27万个图斑，其中3亩以下耕地图斑数量占40.88%，面积仅占3.31%；5亩以下图斑数量占比为51.92%，面积仅占 6.15%。耕地碎片化严重限制大型农用机械设备工作，制约农业生产规模化和机械化，难以提升种粮效率。
（五）基层片面追求完成考核任务。在遏制“非粮化”背景下，有些地方过分追求完成指标，背离耕地保护初衷。存在不顾农民种植意愿、经济损失等强行复耕，在果树盛果期、林木快速生长期等强行恢复耕地的情况。“重眼前恢复、轻后期管护”，复耕后尚未形成一套切实有效的长期管护机制。
二、建议
（一）创新综合种养模式，构建绿色种植制度。在稳定粮食生产的前提下，推进稻鱼、稻鳖、稻虾共养，食用菌-水稻、鲜食玉米-水稻、草莓-水稻轮作种植等综合种养模式创新和绿色种植制度构建。允许一定比例的不破坏耕作层、不影响粮食生产能力的“非主粮”作物的生产，适当增加地方粮食种植的灵活性。
（二）推动耕地保护和农业协同发展。一是进一步规范土地发包管理，加强发包价格指导，优化发包合同内容及三资发包流程，指导基层妥善处理耕地整改涉及提前终止发包合同问题，探索建立农用地流转风险保障金制度，预防流转主体私自改变土地用途。二是加强耕地种植指导，指导农户种植符合种植规范的高经济收益作物。三是研究建立市属国营农场和镇属农场，将有垦造耕地条件的连片土地统筹流转到政府手上集中管护、使用。
（三）以全域土地综合整治强化耕地碎片化整治。一是以全域土地综合整治为抓手，结合农田整治提升行动，逐步推进零星耕地地块整合及空间置换腾挪，将“小田”变“大田”。二是按照国家永久基本农田布局调整政策，将零散分布于城镇建成区和重点产业园区、不利用保护和利用的永久基本农田调整至耕地集中整治区，从而实现耕地资源的连片整合。
（四）促进三产融合，拓宽发展道路。一是引导基层针对耕地承包经营权分散等问题，因地制宜引进种植大户或专业农业公司统租统管，引入社会资本规模化流转与经营。二是鼓励在集中连片耕地周边预留设施农业用地和点状用地。通过拓展稻田功能，延伸水稻产业链，实现稻作全产业链融合发展，并结合农耕体验、乡村生态旅游等打造集多功能于一体的一二三产业融合田园综合体模式，全面提升耕地资源利用率，增加粮食综合生产效益，激发农户种粮积极性。
（五）充分尊重群众意愿，稳妥推进耕地恢复。及时向社会公众和种植农户宣传耕地和永久基本农田种植利用优先序的政策要求。充分尊重群众意愿，对于“非粮化”问题的整改不可冒进、一刀切，以免损害农民的合理利益。优先选择现状农作物种植效益不高、群众恢复意愿较强的地块实施。对于果树处于盛果期、林木处于生长期、鱼塘处于收获季等客观实际情况，要充分协调沟通，适当留出过渡期，有计划、分步骤实施，严禁强行拔苗砍树、填坑平塘等行为。
（六）建立多元化的耕地整治机制。充分发挥政策激励作用，积极调动社会资本参与耕地集中整治区建设和经营管理，创新推进全省耕地集中整治区建设工作。通过提高种植补贴、减免租金等地方特色激励措施，引导集体经济组织、农民和种植大户、家庭农场、农业专业合作社、农业企业等新型经营农业主体投劳带资参与耕地集中整治区建设和经营管理。逐步建立起政府主导、社会筹资、市场运作、企业参与的运行机制，形成“政府主导整治一批、政府与社会资本合作整治一批、社会资本推动一批”的实施模式。
