提出人：民革广东省委员会
内容：
随着我省“百千万工程”的走深走实，土地要素成为了保障“百千万工程”项目落地实施的重要要素之一。尤其是镇村层面，乡村振兴产业项目、人居环境建设、美丽圩镇和美丽乡村建设、公共设施建设，及新型农村集体经济等领域的开展，均离不开土地要素的保障。镇具有“联城带村”的纽带功能，是“百千万工程”的“腰部力量”，对乡村发展起到统筹和支撑作用。因此，在有限的土地资源情况下，亟需加大镇对村的统筹力度，通过优化镇域土地资源要素配置使得全镇镇村发展“一盘棋”，从而全面保障“百千万工程”项目落地。
一、镇村土地利用存在的主要问题
（一）镇村建设用地新增空间有限
镇村建设用地主要由城镇建设用地和村庄建设用地组成。一方面，我省17个需省政府批准的市级国土空间总体规划已全部获批。按照自然资源部要求，规划划定了永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界“三线”，并明确在城镇开发边界外不得进行集中城镇建设。不少城市由于开发边界规模有限，市域内大部分村庄及现状镇区周边并没有纳入城镇开发边界，意味着镇村能新增的城镇建设空间十分有限。另一方面，城镇开发边界外，可用于建设的主要是村庄建设用地，但由于相关规定、指南等，规划中没能安排新增的村庄建设用地规模，导致乡村振兴项目只能在第三次全国国土调查的现状村庄建设用地范围内使用，空间保障的规模及弹性均显不足。
（二）镇村建设用地存量空间利用不足
镇村建设用地新增空间有限的同时，镇村现状的建设用地范围内仍存在不少的旧厂房、旧商铺、空心村、废弃学校、废弃宅基地、未建设用地等各类存量用地，这些土地利用率极低，且零散分布在各村，不利于规模化使用。此外，我省有12个县（市、区）于去年3月纳入国家集体经营性建设用地入市（以下简称“集地入市”）深化试点，工作原则之一是“盘活使用空闲、废弃、低效利用的存量集体建设用地”。但是，集地入市刚处于探索阶段，相关的政策机制等有待建立；加上集体经营性建设用地大多分布在各村（自然村），事关农民切身利益，因此存量用地的利用方式、路径等仍有待审慎稳妥推进，也亟需充分发挥镇统筹作用。
（三）镇村建设用地流量空间需统筹谋划
流量是指通过城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等全域土地综合整治手段，推动建设用地在镇村内部合理流动，实现土地使用规模化、集约化的同时，提高用地对项目落地保障的匹配度。目前，我省42个全域土地综合整治试点中，绝大多数以乡镇为基本实施单元、镇村一体统筹推动建设用地整理工作，并取得一定成效。随着“百千万工程”的深入实施，亟需继续加强镇的统筹，推动全域土地综合整治由试点到全省全面开展，谋划好一批全域土地综合整治项目，做实用地整理。
二、建议
（一）深化强镇赋能
一是提升镇级政府综合统筹能力。增强镇级财政实力，强化镇级财政资金使用管理，优先向镇村规划编制、全域土地综合整治项目、“百千万工程”重点建设项目倾斜。加大镇村人才引进力度，针对镇村规划建设管理等急需紧缺人才，采用设置“特需岗位”等方式招聘并落地基层。另一是调动镇级政府的主观能动性。以镇级规划的编制和实施为抓手，做好乡村各业用地统筹。同时，被纳入国家农村集体经营性建设用地入市深化试点的县（市、区），可探索在镇一级成立乡镇集体土地整备中心，配置专门工作人员，以托管方式将符合入市条件的用地进行整合，有效解决以往集体土地零星分散利用问题，实现集体土地的统筹、高效开发。
（二）做深做细镇级国土空间总体规划
鼓励有需求的镇（尤其是“百千万工程”的典型镇），单独编制镇村联动的镇级国土空间总体规划。编制中要按照镇村“一盘棋”的思维，坚持“优化存量、激活流量、用好增量”的原则，对镇域内建设用地根据各业需求进行精准布局。尤其是在新增建设用地规模有限的前提下，要用好全域土地综合整治手段，把镇村部分空闲地、低效用地和闲置土地等规模进行腾挪，在镇域内适当集中布局、统筹使用，以保障“百千万工程”的重点产业项目和重点地区用地需求，助力镇村产业高质量发展。
（三）夯实集体经营性建设用地入市基础
依托全省12个集地入市深化试点，加强县（市、区）指导作用，充分发挥镇统筹和主体地位，尽快夯实集地入市基础，保障更多的乡村振兴项目落地：一是针对集体经营性建设用地合法手续不全等较为普遍的历史遗留问题，要加快探索解决措施，如建立历史违法用地补手续与城乡建设用地增减挂钩指标挂钩、与“三旧”改造联动等机制，加快完善用地合法手续。二是针对目前空间规划对集地入市指导性不足的问题，要加强县镇层面专项规划支撑，增加集体经营性建设用地利用专项规划，在建立集体经营性建设用地“一本账”基础上，研判问题，明确规模、功能与布局，安排入市时序，及制定入市流转政策，为镇级国土空间规划的编制提供强有力支撑。三是探索集地入市后土地增值收益分配、入市监管等机制，为省或国家出台相关政策提供参考。
