提出人：民革广东省委员会
内容：
伴随城市化的快速发展，我国城市公园已发展成为规模庞大的公共资源资产。根据住建部城乡建设数据统计，我国人均公园绿地面积从2001年到2023年增长了3.4倍。公园绿地面积快速增长得益于相关领域固定资产投资增多，自2011年以来，我国每年在园林绿化领域的投资总额稳定在1500亿元左右，累计投资总额超过2万亿元。然而，我国城市公园绿地资产盘活效率不高，高昂的运营成本主要依赖财政持续支出。同时在居民消费拉动、满足多元化休闲需求等方面响应不足。因此，优化城市公园绿地运营方式，实现公园绿地的可持续运营十分必要。
一、存在问题
（一）公园运营维护的成本较高
以广州为例，广州共有城市公园1360处，其中市级公园104处。市级公园运营维护资金主要来源于财政拨款，包括保障管理机构正常运转的基本支出，以及绿化管养、基础设施和环境整治的项目支出两个部分。单个公园的总支出成本在3000万到上亿元不等，其中项目支出成本占大头，一般占总支出成本的50%以上。
另一方面，城市公园投入收益比不高。以广州市流花湖公园为例，2023年预算总支出7562.95万元（项目支出3194.38万元），而公园经营收入仅1851.39万元，占支出成本的24.5%。反观纽约中央公园，其2017年财报显示其2017年总支出为6908万美元，但总收益高达1.09亿美元。其中，依赖纽约市补助仅1308万美元，而依托公园运营可带来近3000万美元的收入。
（二）公园多元功能承载不足
城市公园设施配置普遍存在品质化和多样性不足的问题。广州城市公园设施配置整体良好，休憩座椅、健身路径等设施配置充足，但高等级设施配置不足，仅6.1%配置体育运动场地，2.3%配置文化设施，1.0%配置儿童游憩设施。随着居民生活水平的提高，简单的游憩设施已难以满足多元需求。
从深层次原因来看，缺乏精细化运营的理念和手段限制了功能增加。例如，全国各地按照住建部的要求鼓励在绿地草坪上搭建帐篷、露营等。但实施一年多以来，部分城市相继补充了限制性要求。实际上，公园功能的增加带来了管理运营费用的增长，但收益没有增加，反而进一步加重了地方财政负担。
（三）公园管理运营机制难以适应新需求
目前公园管理运营主要以公益一、二类事业单位为主体，手段以物业出租为主，已经难以适应超大城市步入“千园时代”的新需求。
一是市场主体参与度较低。公园管理机构作为事业单位，编制有限、人手不足，难以承担精细化的运营管理要求，亟需引入运营能力更强的市场主体；二是运营手段单一。公园配套服务设施盘活方式以出租为主，较为单一，容易产生闲置；三是公园运营的上位要求不清晰。当前政府鼓励各类资本进入到公园领域，但尚未出台文件明确规定公园内部经营性设施占比、准入商业项目类型等。
二、政策建议
（一）对城市公园资产进行摸底，区分公园公益性与非公益性资产
按照财政部现有规定，公益性资产不得注入市场主体。但公园管理范围内资产属性较为复杂，不宜统一归为公益性资产。建议明确相应法规标准，试点先行摸底公园绿地资产。可分为三类：第一类是公益性资产，包括树木和草坪等生态资源，应由政府承担养护成本；第二类是半公益半经营资产，包括园路、座椅等基础设施，可通过冠名权、认捐权等覆盖维护成本；第三类是经营性资产，包括大众化消费的书吧、咖啡店、快闪店等配套服务设施，通过设置特许经营权等由市场主体参与运营。
（二）加强公园运营管理整体谋划，有力指导公园资产运营
加强公园资产运营管理与国土空间规划衔接，增强系统化构建，根据片区特征、公园等级与类型等要素明确特色化发展导向。同时，在详细规划层面加强城市公园与周边区域融合，加强可达性，提升服务能力。
另一方面，提高公园经营管理对社会和市场的透明度。融合公园主导功能与区域居民需求，制定功能引导方案，并通过机会清单向社会公布。机会清单明确公园资产经营的主导方向、基本条件和资产运营指标，有力引导资产盘活。
（三）探索市场主体参与城市公园运营机制，明确责、权、利
一是积极培育第三方运营机构。积极培育市场化的第三方运营机构，形成政府、管理机构、第三方运营机构权益共享、责任共担、管理共建的良好局面；二是丰富公园经营管理权能体系，引入企业冠名权、认捐权和特许经营权等新型权能。明确新型权能的面向对象、管理要求与负面清单；三是完善公园运营绩效考核评价机制。依托公园管理者、第三方机构(评价委员会)以及市民对公园的建设与管理状况定期评价，制定合理的绩效评价指标，加强运营效果监督。
（四）加大公园资产盘活的政策支持
一是对现有法规政策开展适时检讨，对限制公园资产盘活的政策进行评估调整；二是探索公园用地管理机制创新，借鉴“点状供地”模式在公园范围内合理嵌入配套服务设施用地，支持城市公园提供更加丰富的商业服务；三是实行公园柔性管理，结合公园区位、等级类型以及居民需求，弹性制定公园绿地率、建设用地占比以及建筑面积上限等指标；四是依托金融手段，对形成稳定现金流的城市公园资产纳入基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）支持领域，提供可持续的资金支持。
