提出人：邓毛颖
内容：
村集体留用地是农村集体经济发展的重要资源，是推动“百千万工程”加力提速、促进城乡区域协调发展的重要支撑。全省留用地共计近70万亩（463平方公里），包括未兑现留用地约20万亩（133平方公里），已兑现留用地约50万亩（330平方公里），开发利用潜力巨大。
当前留用地主要存在以下问题：
一是留用地指标难以兑现与兑现后利用效率低的问题同时并存。一方面，广东有大量的留用地指标尚未兑现，影响政府公信力。另一方面，留用地兑现后“留而不用、用而低效”现象突出，甚至出现“兑现越多、低效用地越多”的问题。从原因上看，广东集体村社和原住村民传统土地观念较重，留用地兑现方式以实物留地、在本村（社）选址为主，导致留用地空间碎片化，难以满足优质产业引育需求，一定程度上导致留用地“晒太阳”。据统计，全省 3亩以下留用地占留用地总数的18%，5亩以下留用地占留用地总数的 26.01%。
二是留用地“利用壁垒多”，难以满足开发主体多元融资需求。首先在权能上，留用地集体用地或者国有划拨用地的性质导致其抵押融资受限，难以进行充分的商品化物业开发。其次在用途上，留用地仅可用作工业、仓储、商业、办公等用途，但在城区、镇区、旅游区的核心区域，城市规划和环保上均不允许工业、仓储用途，商业、办公用途的市场需求又十分有限，导致留用地使用进一步受限。
三是集体营收约束，“高租金导向”难以满足引育新兴产业需求。村（社）集体作为留用地的所有权人，在土地开发利用中具有主导地位，在招商引资中以短期集体收益为导向，只关心租金高低而不关注项目好坏，“谁给钱多租给谁”，各地均缺乏对村（社）利用留用地引进好项目的激励机制。
为此提出：
一、创新兑现机制，通过“指标换权益”“集中兑现”促进留用地化零为整
一是探索留用地指标兑现的多元路径。首先，可探索“指标换房票”的兑现模式，通过留用地价值评估兑换等价房票，节省土地资源并增加兑换的灵活性；其次，探索“指标换股金”的流转腾挪方式，将留用地指标集中流转到产业园区、重点平台，以土地“作价入股”让农民共享发展红利；第三，可进一步探索“指标换养老金”等创新做法，将留用地权益置换为农户的基本养老保险补贴。
二是推动留用地选址与“百千万工程”、城市更新高质量实施相结合。粤东西北地区以推动城乡融合为导向，建议将留用地选址与产业转移合作园区、美丽圩镇建设相结合，共同发展“生态+” 特色产业；珠三角地区以推动产城融合为导向，鼓励留用地选址纳入旧村、村镇工业集聚区等改造范围，为产业导入提供优质空间载体。
三是探索留用地产权共有登记新模式。推动留用地兑现“化零为整”，通过共有登记实现“分散化输入、整体式产出”。在充分尊重农民意愿基础上，允许留用地结合多个村社管理的实际情况进行共有登记，留用地兑现可只明确各村社所属面积，不明确具体位置，核发共有使用权证，保障后续根据各村权益面积进行项目分成。
二、统筹存量留用地盘活利用，探索“租金变经济”的多元运营方式。
一是加强规划引导，鼓励商业配套设施落址留用地。通过政府规划引导，将农贸市场、生活超市、餐饮等配套商服或租赁公寓安排在留用地上，由国企建设、返租运营，既完善区域周边公共服务和配套设施，又弥补村集体招商和经营能力不足，实现政府、集体和企业的多赢。
二是推动“物业换地”模式，引入优质市场开发项目。由政府收储存量留用地，进行统一开发和招商，集体用地权益核算为等价的物业规模，将建成物业、招商项目、租赁合同一并返还村集体。村集体享有返还物业的产权和稳定的收益，同时缓解了政府土地出让和配建压力。
三是建设保障性租赁住房、产业保障房等政府投资项目。由政府收储或长期租用留用地，委托国企建设保障性租赁住房、产业保障房等项目，并按市场价格支付村民租金，在保障村集稳定收益的同时解决了人才住房、产业空间保障需求。
三、完善激励机制，畅通留用地盘活利用的政策路径
一是完善国集土地置换、联合开发模式。探索集体与国有建设用地置换机制，提高留用地利用效率。对低效用地成片开发涉及的零散或不规则土地，允许按照“面积相近或价值相当、凭证置换”原则进行置换，破解存量留用地低效破碎的难题。
二是探索留用地“使用权抵押”等授信方式。在保持土地所有权不变的前提下，创造条件以地上建设项目的使用权（长期租赁合同）作为抵押物进行融资，以指标换金融信用，破解留用地权能受限、融资困难的开发堵点。
三是创新财税分成机制。建立“保底租金+税收分成”的模式，允许留用地项目上产生的本级财政税收留存部分，以奖补形式返还集体，引导村集体不止关注租金高低，更加关注项目好坏。
四是出台土地指标和出让金奖补政策。建立市级留用地盘活绩效评价机制，对于盘活成效较好的区，由市在全市建设用地指标池中预留部分指标予以奖励。另一方面，针对盘活后出让的留用地，建议市可不参与土地出让金分成，激励各区盘活留用地开发利用的积极性。
