提出人：蒋宇扬
内容：
我省作为我国开放度最高、经济活力最强的核心区域，2023年城镇化率达87.5%，较全国平均水平高出21个百分点，人口密度超每平方公里2千人，产业集群优势突出。随着大湾区建设提速，土地资源供需矛盾日益尖锐，地下空间作为“新型国土资源”，已成为破解城市发展瓶颈、优化空间布局、支撑“国际一流湾区和世界级城市群”建设的核心路径。开发利用地下空间可有效释放地表空间用于生态环境和民生改善，同步提升城市综合承载能力，契合我省高质量发展与绿色低碳转型的战略导向。
一、我省城市地下空间开发利用整体概况
大湾区地下空间总开发量超1.5亿平方米，涵盖轨道交通、商业综合体、综合管廊、地下仓储等多元业态，其中地铁运营里程逾1500公里占全国总里程18%以上，地下综合管廊里程突破500公里，总体位居全国前列，初步形成以轨道交通为骨干、多业态协同发展的开发格局。但仍存在规划统筹不足、机制建设滞后、法规体系不完善等短板，制约地下空间开发利用质量与效能，亟需系统谋划、精准施策破解。
二、存在的主要问题
（一）规划协同性不足，制约一体化发展
各城市地下空间规划多立足本地需求制定，缺乏全域统筹的统一规划体系，导致城市间地下交通、市政设施等难以互联互通。多部门规划协调不足，地下空间开发涉及多个部门，目前尚未形成高效的协同机制，存在规划重迭、功能冲突等问题，影响开发利用效能。规划刚性与弹性平衡不足，部分区域规划过度刚性导致难以适配城市发展动态需求，部分区域则因弹性过大出现规划频繁调整现象，造成资源浪费。
（二）法规体系不完善
国家层面尚未出台城市地下空间开发利用管理法，上位法缺失导致地方政策制定缺乏统一依据，各地政策差异较大，难以适配大湾区跨区域协同开发需求。我省出台《广东省城市地下空间开发利用管理规定》，推行地表+地下组合供地模式，但省级专项条例缺位，核心权责界定模糊、条款可操作性弱，影响开发利用规范化推进。
（三）收益机制不全，市场活力受限
地下空间开发投资大、周期长、资金回笼慢、施工难度高、风险系数大等特点，对资金保障与收益回报要求较高。我省地下空间产权确权难题尚未完全破解，缺乏清晰的权属界定、登记与流转机制，使用权、经营权划分模糊，导致市场主体投资预期不明。差异化激励政策缺位，公益类设施补贴不足、经营性设施核算政策僵化，跨区域项目权责利划分不清，社会资本参与意愿受限。
（四）韧性短板突出，灾备能力不足
我省超大城市和城市群地下空间韧性建设存在明显短板，难以匹配高质量发展所需的综合承载要求。市政管线抗风险能力弱，核心区综合管廊覆盖率低，抗灾害风险能力不足；地下应急储备保障不足，战略储备、应急救护等设施数量短缺、应急响应效率受限；排涝能力薄弱，易涝区域设施缺口大。
三、相关建议
（一）规划引领，提升协同
地下空间开发具有不可逆特性，一旦建成难以拆除、改建，再开发难度大，因此开发须具备前瞻性。
1. 编制全域统筹规划。立足全省发展需求，编制全省城市地下空间开发利用总体规划，明确总体目标、空间布局、功能分区和重点任务，统筹协调各城市规划。重点推进大湾区地下空间规划协同，明确跨区域地下交通、市政设施等重大项目的布局，实现城市间规划衔接。
2.健全多部门协同机制。由省级政府牵头，发改、规划、住建、交通、市政等部门参与的地下空间开发协调组，解决规划编制、项目推进等环节的跨部门问题。推行“多规合一”的审批模式，简化地下空间项目审批流程。
3.优化规划刚性与弹性平衡机制。将地下交通、综合管廊、战略储备空间等核心区域纳入刚性管控，明确开发底线，严禁随意变更；预留弹性空间，允许根据发展需求进行动态优化，确保规划科学性与灵活性平衡。
（二）完善法规，强化制度
加快政策法规体系建设。结合我省实际制定地下空间开发利用管理条例，明确地下空间开发的产权归属、审批流程、权责划分、安全责任、运营管理等核心内容。各城市结合自身情况细化配套政策措施，形成“省级条例+地方细则”的完整政策体系。
（三）创新机制，激发市场
1.制定地下空间确权登记管理办法，规范确权登记流程。保障开发主体的合法权益，完善差异化激励政策。对公益类地下设施（地下避难所、综合管廊）给予银行贷款低利率或贴息，减免相关运营税费；对商业类地下空间（公共停车场），鼓励社会资本参与。
2.建立收益共享机制。针对跨区域、跨部门地下空间开发项目，制定合理的收益分配与成本分担方案，根据各参与方的投入比例、受益程度进行收益分配，保障权益，激发开发动力。
（四）提升韧性，保障安全
在我省超大城市、大城市核心区，规模化建设地下综合管廊，整合各类市政管线，提升管线安全运行与抗灾能力；完善地下灾备体系，按人口聚集和产业重要性分区布局、就近调配原则，在重点城市布局储备库与应急设施，补齐应急处置短板；强化内涝治理，统筹建设调蓄、排水设施与海绵型地下空间，重点提升易涝区域极端降雨应对能力。
