文│桂 华（武汉大学教授、博导，“三农”问题专家）
“高质量发展”需要统筹和规划
《同舟共进》：2022年12月，中共广东省委十三届二次全会提出，广东要实施“百县千镇万村高质量发展工程”，大力推进强县促镇带村。2023年新春伊始，广东先后召开全省高质量发展大会、省委农村工作会议暨全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展动员大会，高质量发展和县域经济成为关键词。如何理解“百县千镇万村高质量发展工程”提出的背景和意义？
桂华：广东实施“百县千镇万村高质量发展工程”，首先是贯彻落实中央的精神。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。2023年中央一号文件《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》也继续强调，“推进县域城乡融合发展”。
县城处于独特的位置，是城市与乡村的连接，是基本的行政单元和经济单元。县域问题是个重要变量，关系到如何进一步推进新型城镇化；如何落实乡村振兴战略；如何解决区域发展不协调的矛盾，促进共同富裕；如何转变发展方式，加快高质量发展。基于这样的自然逻辑和现实追求，广东以及全国很多地方都提出了重视县域建设和促进县域发展的命题。
今天中国已经过了“县县点火，村村冒烟”或“村村点火，户户冒烟”的分散发展阶段。早年间，全国各地区分头、分散发展，各尽所能，释放积极性，珠三角地区乃至广东就是在这个路径下发展起来的。现在，我国从分散发展阶段进入统筹发展阶段，中央通过财政、土地指标、区域规划等方式对地方进行统筹。例如，统筹经济建设与社会建设，统筹工业化与环境保护。
“高质量发展”概念的背后，其实就是统筹性。对县一级层面来说，也过了分散发展的阶段。在今天“去产能”、抓环保、土地指标缩减的背景下，县域走工业化发展的道路很难。我在调研中看到，有些中部省份的县级规划审批越过了市级，每个县直接对接省里的发改委和国土资源管理部门，市一级的统筹规划权被消解。如果县城争先恐后创建工业园区，可能会重复建设，带来内耗、内卷、资源浪费、对企业过度让利等问题，使原本稀薄的投资在全市范围内铺开，更加稀释。最终市、县两级都发展不起来。
从这个角度看，我认为“高质量发展”的核心要义是统筹和规划。广东实施“百县千镇万村高质量发展工程”，正当其时，注重分类推进，引导差异化发展，这也符合中央文件的精神。“百县千镇万村”可围绕珠三角核心经济区域，打造成几个板块，如粤北板块、粤西板块、粤东板块。
把县城建设为“乡村的大脑”
《同舟共进》：广东经济的整体水平一直居于全国前列，但省内城乡和地区发展不均衡。影响广东区域发展不均衡的因素有哪些，如何破解？
桂华：思路和话语上可以明确，与中西部欠发达省份相比，广东省内城乡区域发展差距较大，有时恰恰是因为“发展比较充分”。广东经济总量大，珠三角是我国重要的经济中心，客观上会带来省内发展不平衡的局面，但这种不平衡可以用差异化发展来破解。
对于城乡发展不平衡问题，我们应该以辩证的视角看待，既是矛盾和问题，也是机遇和空间。中国式现代化和共同富裕以及广东的高质量发展，应该建立在差异化的基础上。广东也很大，其地域面积、人口总量、经济总量相当于欧洲的某个国家，应该把差异化发展作为基本路径，不可能所有地区都建设得像珠三角一样。2003年，贺雪峰教授提出“乡村是中国现代化的稳定器和蓄水池”的观点。城乡应该各自差异化对待，“发展极”继续引领经济发展，稳定极”继续扮演维护稳定、大后方”的角色，形成城乡良性互动格局。在统筹规划的前提下，差异化地推进广东全域发展。差异化不是问题，是一种腾挪的空间。
对于广东来说，县城至少可分为三类。第一类，珠三角的县城本身是大城市经济带的一部分，促进县域经济发展不是遵循一般农业型乡村的逻辑，而是促进产业升级、“制造业当家”的思路。第二类，在珠三角经济影响力辐射范围内的县城，应该成为珠三角产业转移的承接地。第三类远离珠三角的边缘县城，其任务应该是把县城建设为“乡村的大脑”。粤北、粤西等乡村地区的发展，一是靠农民外出务工，二是靠财政转移支付，县域应该考虑的事情是怎样把农民辛苦攒下来的钱和政府财政转移支付的钱花好。要促进公共服务有效供给和资源有效利用，解决好农民的医疗、教育难题，建设好乡村地区的路电水网等基础设施，为广大农民巩固好“大后方”，维持婚姻家庭稳定与人口再生产。
《同舟共进》：如何理解“强县促镇带村”及县、镇、村三者的关系？
桂华：我认为，对于珠三角及其周边的县城来说，“强县”主要是继续提升它们的制造业能力，推动产业转型升级。
对于远离珠三角的边缘县城来说，建议“强县”应注重强化其公共服务供给能力，以县城为核心建成区域化的公共服务供给中心，增进民生福祉，促进乡村稳定、宜居。以医疗、教育及路电水网等基础设施建设为抓手，结合人口分布，建立起县、镇、村三级公共服务体系。县城是区域中心，镇是各个片区的服务站，村是田间地头的服务点。
《同舟共进》：促进城乡区域发展协调发展，广东有什么有利条件？如何把县域经济这篇文章做好？
桂华：最大的有利条件是，广东有珠三角这样一个“制造业当家”的经济引擎。这使得，第一，珠三角的产业可以向省内转移，促进其他区域的发展；第二，广东有较强的财政收入和转移支付能力，可以对各县市进行统筹。因此，要继续打造珠三角经济引擎，保持经济增长和带动省内经济发展的动力，还要对财政收入进行有效转移和利用。
对于珠三角及其周边地区，土地资源紧张问题是制约经济产业发展的一个障碍，要提升土地利用效率，积极争取土地指标，获得发展空间。若解决好土地问题，珠三角及其周边地区的县域经济发展前景良好。珠三角地区是广东经济的“火车头”，“火车头”的发展动力充足，就能带动全省县域经济的发展。
对于远离珠三角的广大县域，要避免县域经济空心化、泡沫化。防止一窝蜂上马房地产项目，既挤压土地指标，高房价又提高劳动力再生产成本，不利于乡村振兴和共同富裕。
“久久为功”事竟成
《同舟共进》：您认为，广东的政策机制可以如何支撑“百县千镇万村高质量发展工程”？
桂华：从省级层面做好统筹规划，这个规划一定是省一级才能做的。高质量发展并不简单意味着“强县、赋能、扩权”，强县、赋能、扩权”让县级的空间更大，但有些地方可能并不能用好这个空间。高质量发展，一定以统筹规划为先导，分类、分区域推进县域发展。
“百县千镇万村高质量发展”，不是否定市一级的发展。要素集聚，才能产生规模效应，工业园区、高铁站往往是以市级为中心进行建设的，而不是各县全面开花。强化市级，以市域范围来推进城乡区域协调发展，可以增加成功的可能性。
省级政府这个“总策划”对下面县市的考核导向非常重要。统筹规划是一盘棋，做好计划后长期坚持，“久久为功”。
《同舟共进》：乡村振兴既要塑形，也要铸魂。”广东实施“百县千镇万村高质量发展工程”，在文化建设方面，您有什么建议？
桂华：进行乡村文化建设，广东的条件很好，是全国最有基础的几个省份之一。第一，广东很多地方的民俗文化保存完好，村庄公共文化发育良好；第二，广东本地居民可以在省内实现充分就业，跨省流动较少，有人的基础；第三，广东的村庄有很多在外工作的经济能人，很多人愿意反哺家乡，捐钱赠物，为乡村文化建设提供财力支持。
政府可积极推进和引导乡村文化建设。一方面，引导群众革除陋习，弘扬良俗，培育文明乡风；另一方面，发挥农民的主体性，让各个村庄的文化理事会自己决定群众喜闻乐见的文化活动形式。尤其要避免把资金投入少数示范点，把文化活动办成吸引消费的文化经济。文化资金投入乡村，应做到覆盖性、普适性。
《同舟共进》：您在工作中经常需要到各地调研，哪个地区给您留下深刻印象？它们是如何实现发展的，有何可供借鉴之处？
桂华：长三角地区的“中国百强县”数量多、密度高，不全是来自县级本身的建设成就，而是整个区域经济辐射带动的结果。第一个因素是，长三角地区的总部经济发达。上海等大城市发展总部经济，产业可向周边转移，辐射带动区域经济发展。第二个因素是，长三角在发展过程中不断把土地征收国有化、打破集体“土围子”、使农民市民化，获得城市后备发展空间。
相比之下，珠三角的城市建设在早期阶段充分激发地方积极性，但缺乏全域规划和配套，如今某些方面面临“先行者劣势”，“土围子”现象使得征地难。一些地方的农民在城镇化进程中尚未充分市民化，对土地高度依赖，在经济利益驱动下，与政府的谈判博弈能力强，拆迁成本高，谋求城市新发展空间的代价大。与长三角相比，土地价格高是珠三角在吸引总部经济方面的不利因素。在未来的发展中，珠三角要下决心破解这个难题，保持“火车头”的发展动力及带动区域经济增长的能力。
《同舟共进》：中国式现代化是全体国人的现代化，离不开农村的现代化；共同富裕也是城乡的共同富裕。从中国式现代化和共同富裕的角度，如何理解广东实施“百县千镇万村高质量发展工程”的意义？
桂华：扎实推动共同富裕，必然要求高质量发展。广东突出“制造业当家”，就是要解决发展动力问题、产业升级问题。广东继续转变发展方式，让加工制造业核心区域实现高质量发展，才能带动辐射，增加财政收入和转移支付能力，让城市带动乡村，促进共同富裕。
中国式现代化不是一刀切的现代化，也不是各地区齐步走的现代化。无论就省域、县域甚至乡镇内的不同村庄而言，中国式现代化都是在中央和各地党委的强有力领导下，统筹规划、分类推进的过程，宜城则城，宜乡则乡，宜工则工，宜农则农。中国式现代化有统筹有地方积极性、有一盘棋、有差异化，广东实施的“百县千镇万村高质量发展工程”，就体现了这一点。
（本文由本刊记者钟瑞整理）
