文│汪玉凯
在我国的超大型城市中，“城中村”现象带有一定的普遍性，如何加强对“城中村”的有效治理，成为城市治理的一大难题。“城中村”人群最显著的特征是流动性大、构成复杂，并与本地户籍人群混合杂居，往往以外来务工人员为主。广州运用数字化手段，探索加强对“城中村”的有效治理，值得有关方面关注。
【“城中村”的形成】
众所周知，中国改革开放率先从东南沿海起步，由此出现了跨省流动的打工潮，数以亿计的农村人口流向东南沿海大城市，为改革开放提供了源源不断的人力资源。大城市的房租随着大量人口的涌入而不断上涨，由于这些外来务工人员的收入相对较低，为了降低生活成本，许多人把落脚处转向城乡接合部等距离中心城市相对偏远的地方，这在一定意义上为“城中村”的出现提供了土壤和较大的发展空间。
以广州为例。广州地处珠三角中心地带，是我国经济最为发达的一线城市之一，人口净流入基数大。据资料显示，2020年广州户籍人口为985万，但常住人口达到1867万，2022年达到2200万。也就是说，广州的实际人口数量是户籍人口数量的一倍多。
在广州这样一个外来人口过千万的特大城市里，“城中村”多达271个，主要分布在番禺、白云、天河、海珠、黄埔等区。如此多的外来人口和流动人口，对广州的城市治理、特别是基层社会治理、社会秩序带来的挑战可想而知。其实，广州的“城中村”现象在我国一些大城市带有一定的普遍性，不过相对东南沿海人口大量流入的城市而言，问题更加突出。
从广州的实际状况看，“城中村”治理面临的最大难题，是如何实现对人的有效管理。一方面，要为外来人口提供高质量的公共服务，激活社会活力；另一方面，要加强对人口、特别是外来人口和流动人口的有效管理，这对维护基层正常的生活秩序、社会秩序以及应对公共卫生突发事件等至关重要。
为加快推进广州基层治理体系和治理能力现代化建设，亟需将数字技术全链条、全周期融入基层社会治理，以数字化助力高效能基层治理，切实减轻基层工作负担。
【数字化的“城中村”】
对于一座大都市而言，“城中村”的治理无疑是整个城市治理的重要组成部分，用数字化提升对“城中村”的治理能力和水平，也必须遵循城市现代化治理的理念和价值。
从城市治理的理念看，科学化、精细化、智能化是现代城市治理普遍追求的目标。不过，这样的理念还必须与城市的发展战略、使命相适应，如促进城市高质量发展、保障城市高水平运转、提供高质量的公共产品，如医疗、教育、养老、社保、就业、保障性住房、公共安全等，以及不断解决城市发展和运转中的难点和痛点。“城中村”问题就是城市发展的难点和痛点，如果解决不好，不仅会影响城市的高质量发展，也会给城市治理带来困难。
从价值层面看，解决“城中村”问题必须坚持人本性、公共性和协同性原则。“人本性”，就是要坚持中国共产党以人民为中心的执政理念，坚持以市民为中心，一切围绕市民来转，提高老百姓的便捷感、安全感、获得感、公正感、幸福感。“城中村”的群众，即使是外来务工人员，也同样应该受到尊重。公共性”，就是对“城中村”的治理要坚持“公共”属性，严格区分“公域”与“私域”的边界，严守公权力行使的范围和权责。“协同性”，是指在“城中村”治理中，仍然要坚持共建、共治、共享的协同治理模式，坚持多元参与，发挥政府、市场、社会、公众的作用，数字时代也同样应该如此。
“城中村”治理的数字化，从本质上说，并不改变城市治理的价值和遵循的原则，而更多是增加以数字技术为代表的新手段、新方式，使之更高效，带来更好的民众体验，降低社会治理成本，增加市民的便捷感、获得感。
数字技术对治理“城中村”的巨大作用是毋庸置疑的。首先，通过数字化，可以实现“城中村”的精准治理。特别是针对“城中村”存在的突出问题，通过数字化系统能够及时发现、及时处置，防止事态扩大和蔓延。其次，可以实现高效治理。利用大数据、云计算、物联网以及人工智能等新技术，可以大大提高基层治理的有效性，在最短时间内处理和解决问题。第三，可以实现全域治理。不留死角，全面覆盖，提高基层社会治理和社会服务的能力和水平。在这方面，广州进行了有益的探索和实践。
【数字赋能】
对于超大城市“城中村”的治理，既要有整体上的谋划和政策，也要有推进数字化的具体举措和方法。从广州的实践看，主要在宏观和微观两个层面展开探索，成效明显。
从宏观层面看，广州主要采取了三大举措，强化对“城中村”治理的数字赋能：
第一，建立统一的大数据人口库，赋能基层精准治理。通过市政务信息共享平台汇聚多方人口数据，以户籍人口和流动人口为基础，汇聚活跃用户数据，共建全市统一大数据人口库。打造全市各区一体、联动的人口精准管理体系，建立涵盖人口数据核查、校验、标记入册等流程在内的一套闭环管理机制，切实保障全市人口精准化管理。
第二，提炼一套有效的管理机制，在全市范围推广。为了从全局上加强对“城中村”的治理，广州出台了《广州市数据赋能基层工作推广实施方案》，以市人口基础库为数据基础，实现社区、街、区人口逐级汇总，统一管理；基层在核查过程中发现的差异数据，按照“一数一源、一源多用、整合共享”的工作机制，及时反馈到市级相关业务部门和大数据中心，形成数据动态更新机制。
第三，形成一套完整的治理工具，提升数据服务能力。广州依托“穗好办”和“数字广州基础应用平台”，开发人口核查新工具，融合身份证核查接口，提升区、街道、社区数据核查的效率和质量；提供标准地址服务，支撑精准治理实施；通过语义地址大数据和匹配算法，解决各类业务数据中口语化非标准的关联匹配问题，实现人口信息落网格、入楼栋；运用地址智能输入提示等工具，赋能信息采集前端应用，实现地址信息“由填到选”，提升采集效率和质量。
从微观层面看：
第一，依托“穗智管”城市运行中枢，汇聚呈现人口治理相关成果，将人口、房屋、重点人群等信息关联落图入格，支撑“指挥调度一张图”和“态势感知一张图”场景应用。
第二，摸清“人”的底数。完善自然人的全生命周期数据体系，对孕产妇、孤寡老人、各类基础病患者等特殊人群数据进行标签化，形成精准的人口基础数据库，夯实基层精准化治理的数据基座。
第三，坚持以人为本，优化“城中村”智慧政务服务。分类梳理基层高频政务服务事项清单，形成首批197个“红棉码上办”事项清单。推出首个基层试点事项在电子哨兵“刷脸”办事，推进基层“少填少报”，等等。
第四，开展试点示范，提高管理和服务效能。在荔湾区，试点街道形成了逢源街6.64万和白鹤洞街6.15万动态人口数据，为基层提供了数万条待核查数据，压减核查工作量，为各区人口精准管理提供了经验。提高服务效能方面，以基层需求为导向，匹配基层数据需求，建成统一便捷高效的核查工具，打造以数据为支撑的基层治理创新模式，为基层工作人员减负。
[作者系中共中央党校（国家行政学院）教授、博导，本刊编委]
