拓宽渠道壮大我省综合财力促进区域协调发展和基本公共服务均等化

根据2010年省政协常委会工作要点的安排，省政协组成以汤炳权副主席为顾问，经济委员会张远贻主任为组长的专题调研组，就“拓宽渠道壮大我省综合财力  促进区域协调发展和基本公共服务均等化”开展调研。调研组于4月分别前往省财政厅、地税局、广东粤财控股有限公司、广弘资产经营有限公司、广发证券股份有限公司、中海发展股份有限公司货轮公司、中国联合网络通信有限公司广东省分公司开展调研，并召开了省发改委、财政厅、国土资源厅、国资委、地税局、金融办、国税局等相关职能部门座谈会。调研组认真听取了各方面的意见和建议，现将调研情况报告如下：

一、我省经济发展与财政的基本状况

（一）整体经济发展呈现喜人态势。2009年，我省生产总值为39082亿元、比上年增长9.5%，人均生产总值为40748元、增长8.4%，均提前实现“十一五”规划目标；三次产业比重由上年的5.4：50.3：44.3调整为5.1：49.3：45.6。第三产业贡献率达49.1%，成为经济增长的首要推动力；外贸进出口总额达6111.2亿美元，其中出口3589.6亿美元；全省汽车产量达113万辆，居全国前列。

（二）财政事业发展总体呈现“快、强、优、好”的特点。2009年，源自我省的财政总收入和地方一般预算收入分别达9052亿元和3649亿元，增长6.9%和10.3%。表现为：一是增长速度快。2003-2009年，源自我省的财政收入总量从3290亿元增加到9052亿元，年均增长18.4%；地方一般预算收入从1316亿元增加到3650亿元，年均增长18.5%，连续19年居全国各省区市首位。省地税局自1994年成立以来，税收总量连续16年位居全国首位，累计税收收入16433亿元，约占全国地税收入总量1/7。特别是在2009年受国际金融危机影响的情况下，组织税收收入2696亿元，同比增长6.9%。二是财政实力强。2009年源自我省的财政收入占地区生产总值比重为23.2%，比1996年分税制改革之初提高了将近一倍，财政促进经济发展方式转变和经济结构调整作用明显。三是支出结构优。财力重点用于加强经济社会发展薄弱环节、用于改善民生和发展社会事业，2003-2009年财政民生投入9416亿元，占全省一般预算支出的比重从2003年的43.63%提高到2009年的52.68%。2007-2009年省本级财政支持“三农”的资金分别达到845亿元、1046亿元、1084亿元。财政资源配置职能充分发挥。四是管理改革好。省本级财政坚持“生财有道、聚财有方、用财有规”和“集中财力办大事”的财政政策，部门预算、国库管理、政府采购、收支两条线、支出绩效评价、资产管理等多项财政改革取得突破性成果并走在全国前列，确保有限财力发挥最大的经济社会资产。五是激励型财政机制实施以来县级财政增效显著。2003-2009年，我省67个县（市）县均一般预算收入增加3.1亿元，一般预算收入超亿元县从30个增加到65个；县级一般预算收入占全省（不含深圳）比重提高了6.35个百分点。

（三）我省省属企业及高端产业发展势头良好。至2009年末，省属企业资产总额5410.66亿元，完成销售总收入2824.83亿元，实现利润总额170.07亿元。其中交通、能源、矿产资源等基础产业和优势工业板块占据了7成以上比例。2009年，我省电子信息产业产值约占全国的1/3和全省工业总产值的1/5，已落户我省的3家大型液晶电视模块项目设计产能占全球1/4强，我省已成为全球最大的液晶电视模块生产基地。生物医药产业保持快速发展势头，2009年产值超过1800亿元。软件产业达到1900亿元规模。高端新型电子信息、电动汽车、半导体照明（LED）等产业也将在近期有大的突破，到2012年将形成万亿元产业规模。

二、我省财政收入存在的主要矛盾

在我省经济稳步发展，财政收入逐步增加的同时，也存在人口多，人均水平较低，区域不平衡较突出，县域经济基础较为薄弱等矛盾。主要体现在：

(一)人均支出低于全国平均水平。以地方财政公共服务供给最终水平的人均财政支出衡量，1998年我省按常住人口计算的人均财政支出为1156元，排在全国第5位，高出全国地方平均水平534元。由于中央财政集中度持续提高，对我省的转移支付又大大低于全国的平均水平，到2008年我省人均支出水平已滑至全国第15位，仅高出全国平均水平195元。如剔除财政单列的深圳市，我省人均支出为3333元，处于全国第21位水平，比全国地方平均水平低431元。

(二)省本级财政收入占地方税收的比重总体呈现逐步缩小的趋势。1996年起，我省参照中央的做法实施“分税分成、水涨船高”的分税制改革，将地方收入划分为省级固定收入、省与市县共享收入和市县固定收入。剔除所得税中央和地方分成比例的调整变化影响，2003-2009年，地税收入年均增幅18.0%，其中中央级收入年均增幅16.0%，占比约为27%；地方收入年均增幅18.7%，占比约为73%。由于属省本级收入的税种增幅较慢，省本级税收收入年均增幅17.2%，市县级税收收入年均增幅19.2%，省本级收入占地方税收的比重呈现逐年下降的趋势，由2003年的27.9%逐步下降到2009年25.9%。

(三) 区域财力发展不均衡，县域财力薄弱的问题较为突出。从经济财政的规模来看，珠三角核心地区7市人口、土地面积分别约占全省的40％、16％，而经济总量占全省的比重则达3/4，地方一般预算收入占全省市县级的比重达4/5；东西两翼和粤北山区14市人口、土地面积分别约占全省的60％、84％，而GDP仅为全省的1/4，地方一般预算收入占全省市县级的比重还不到1/5。2009年，珠三角地区人均GDP达74619元，人均一般预算收入5912元；同期东西北地区人均GDP为18800元，人均一般预算收入为989元，仅为珠三角地区的1/4和1/6。从人均财力看，2008年，全省67个县(市)人均可支配财力为3．4万元，约为市县级平均人均可支配财力水平的四成左右，其中有3个县人均财力不足2万元。按照财政部的统计口径，2008年我省县级人均支出仅1891元，大致达到全国平均水平，但低于西部(2109元)和东部 (1964元)的水平。

(四)省级财力调控空间有限。我省（除深圳市外）省本级财力约70％来源于广州、佛山、东莞、珠海和中山等5个珠三角地级市，财力来源空间狭窄。而目前省级财力集中度已接近25％，高于东部的江苏、山东、浙江、辽宁等省份，再大幅度提高的余地不大。在省本级收入潜力受限的同时，省本级财政承受的支出责任不断增加。省本级财政只能采取“压省级、保市县”的做法，自2003年以来，省本级一般预算支出占全省一般预算支出的比重逐年下降，从2001年的18.8％下降到2009年的11.22％；2010年省本级用于维持政权运转的经费支出比重已由2008年13.07％进一步下降到9.13％。目前，省本级财力七成以上通过转移支付支持市县发展，每年新增财力也大部分用于支持市县落实各项民生政策，省本级财力的调控空间极为有限。

（五）我省资本市场发展相对滞后。2010年4月末，我省金融机构本外币各项存款余额74539.02亿元，同比增长21.49%；各项贷款余额48353.96亿元，在2009年同期高基数基础上又增长22.2%，比同期GDP增速分别高9.5个百分点。4月末，我省银行机构本外币余额存贷比为64.9%，全国金融机构3月份的本外币存贷比达到66.8%，国家控制的存贷比红线为75%。“十五”期间，我省人民币存贷款增长速度不但低于上海、江苏和浙江，而且低于全国平均水平。一方面，我省在许多建设缺乏资金，另一方面，我省居民的大量存款存于银行中，甚至调到兄弟省份去。目前，我省资本市场中直接融资比重偏低。一是直接融资规模仍然不高，大量储蓄无法通过资本市场有效地转化为投资。在我省注册的上市公司共有205家，仅占全国约1520家上市公司的1/10强。不少的本地优秀企业舍近求远入主异地上市公司，如金荔投资入主飞龙实业(湖南)、天伦集团入主哈尔滨的龙发股份、新时代房地产入主长春的ST高斯达、恒大集团入主海南的琼能源、海印集团入主茂名的茂化永业等。二是资本市场体系还不健全，市场结构和功能还不完善。企业多样化的投资融资需求得不到满足，资本市场体系层次结构不完善。

三、拓宽渠道壮大省本级财政收入的建议

调研组认为，我省省本级财政收入在经济保持良好发展态势的情况下将继续在稳定增长区间内运行，但是增幅将有所回落。要壮大省本级财政收入，一是要提高现有经济总量，把“蛋糕”做大；二是要在部分新增税源方面，增加省本级财政收入比例。因此建议：

（一）深入贯彻科学发展观，加快经济发展方式转变，实现财政收入可持续增长。目前我省的经济增长主要靠投资和出口拉动，依靠大量物质资源的消耗，而对经济增长有决定作用的科技创新、劳动者素质提高以及管理创新等要素的作用相对薄弱。因此，要找准产业发展着力点，发挥自身优势。一是瞄准全球生产体系的高端，大力发展具有较高附加值和技术含量的高端装备制造业；二是立足我省制造产业的基础，着力推动钢铁、石化、汽车等有强大基础的传统制造产业向价值链的高端延伸；三是着力发展战略性新兴产业、信息产业和新能源产业。战略性新兴产业是传统产业与新兴产业的深入融合，代表着科技创新的方向，也代表着产业发展的方向。着力突破互联网的关键技术，及早部署后IT时代的技术研发，积极推进三网融合，使信息网络产业成为推动产业升级、迈向信息社会的发动机；加快微电子和光电子器材和器件、纳米材料的科技攻关；积极发展水电、核电、风电、太阳能发电、沼气发电、地热利用、煤热洁净利用等清洁能源和可再生能源；积极推动新能源汽车的跨越式发展；四是大力发展以海洋油气业、海洋渔业、海洋交通运输业和滨海旅游业为四大支拄的海洋产业链。

（二）合理调整省级固定收入范围，确保省本级财政收入规模。为保证省政府的经济自主权、经济决策权、社会事务管理权和省内综合调控能力，参照国家和其他省市做法，合理调整省本级固定收入范围。调研组建议，一是保留金融保险营业税作为省本级固定收入；二是明确省管企业的范围，规定凡是由省国资委投资，并相对控股的企业为省管企业，省管企业及其下属所有成员单位的各项地方税收作为省本级固定收入；三是将由省本级财政投资建设的税收增量纳入省本级财政收入的固定收入，如在南航、三茂铁路和广梅汕铁路的基础上，把新建设的省内城际轨道交通运输营业税纳入省本级固定收入范围；四是将省内新建高速公路的交通运输营业税以及各机场的航空交通运输营业税纳入省本级固定收入；五是参照国家的做法，适当调整珠三角共享税种的分享比例，把与经济发展速度相关性较强、收入比重较大的城建税纳入共享收入范围。

（三）珠三角发达地区要对粤东西北欠发达地区进行定点帮扶，特别是帮助欠发达地区提高财政税源，使省本级财政收入实现可持续增长。在现行财政分配格局下，加大扶持力度，对欠发达地区进行定点帮扶。肇庆市封开县2007年县级财政收入在全省倒数第一，在建设了华润水泥厂之后，2009年财政综合增长率居全省县级之首。这说明只要各级各部门帮扶到位，大力招商引资，科学建设大项目，欠发达地区是完全可以实现跨越式发展的。发达地区应加大力度帮助欠发达地区建设现代化产业体系，推进社会保障体系和社会主义新农村建设，争取在3-4年内实现欠发达地区县（市）镇经济面貌和财政收入的较大改观。

（四）大力拓展省本级财政收入的增长潜力和空间。一是结合我省“十二五”发展规划和《广东省主体功能区规划（2010-2020）》的编制，调整产业布局和三产所占比重，大力发展地方税收收入所占比重较大的现代服务业；二是狠抓落实，解决实际问题，大力吸纳税高利大的总部经济。如广发证券股份有限公司2007年上缴税金23亿元，实现税后利润76亿元；三是有远见有意识地培植与催生几十个亿的纳税大户，加快培育具有国际竞争力的大企业和大集团，壮大我省省属企业经济实力；四是健全协调制度，切实关注落地企业（特别是纳税大户）所遇到的各种问题，特别是省本级与广州的协调问题。实行差别化、精细化政策，让总部高管人才进得来、住得下、成长得快，切实关心他们在个人所得税减免、住房、小孩上学等方面的需要。

（五）积极发展金融市场提高我省的存贷比，让广东的资金留在广东。我省已进入了国际上公认的证券市场发展需求最旺盛的阶段。如果存贷比能提高两个百分点，达到全国平均水平，则我省就可以增加1500亿元的资金用于经济建设。要充分利用CEPA引进香港的中小金融机构，打造香港、广州、深圳三点一线的金融走廊，推进各类金融机构的合作，实现金融信息共享，促进泛珠三角经济圈的经济、社会协调发展。

（六）支持符合条件的企业发行企业债券。要在全省范围内支持有条件的企业发行债券，实现银企双赢。要开展市政建设债券和地方政府债券发行试点工作，尝试证券公司进入银行间同业拆借市场融通资金等。培育地方券商龙头，大力培育一批有影响力的证券期货经营机构。支持省内证券公司通过增资扩股、改制上市、发行金融债、兼并重组等方式，迅速增强资本实力。

（七）争取恢复1998年整顿中被取缔的广东联合期货交易所。目前，在三大经济圈中唯独珠江三角洲缺少期货交易中心，使华南的生产企业难以掌握定价权，在市场中处于被动状态。力争通过三至五年的努力，基本形成货币市场、资本市场协调发展，具有多种融资平台、具备各种金融交易工具的多层次金融市场体系。

（八）强化征管，防止跑冒滴漏。加强对重点行业、重点税源、重点企业的纳税动态监控，重点做好房地产业、建筑安装业、交通运输物流业、商品流通服务业等行业的税收征管；加强对零散税源、异地缴纳税源的精细化管理，严格税收票证和税收级次管理，确保税款及时足额入库；加强对进出口税收管理，扩大进出口货物“属地申报，口岸验收”的范围；进一步规范非税收入收缴秩序，加大非税征管力度，逐步建立非税收入“征、管、查”一体化的动态监控和征管机制，做到非税收入应收尽收。

（九）坚持开源节流、增收节支，把“纳税人”的钱用好用活，用得更有成效。我们在大力实现财力增长的同时，也应清醒地防止“大操大办”、“大拆大建”、“大手大脚”的重复建设、铺张浪费现象，进一步加强财政科学化精细化管理，努力提高财政资金绩效，使“纳税人”的钱更多更好地使用到基本公共服务均等化上来。