关于完善我省妇幼保健体系建设的调研报告
省政协专题调研组
根据2010年工作计划，省政协组成以副主席温兰子为顾问，科教卫体委员会副主任彭炜为组长，省政协副秘书长杜重年、科教卫体委员会副主任李楚源、官方明为副组长的专题调研组，于近期开展了“关于完善我省妇幼保健体系建设”专题调研。调研组听取了省卫生厅和广州、深圳、佛山、东莞、清远等市卫生部门的情况介绍，并到省妇幼保健院和广州市及所属越秀区、佛山市及所属南海区、清远市及所属英德市等地的妇幼保健机构、乡镇卫生院、社区卫生服务中心实地考察。经调研组研究讨论，现将调研情况报告如下：
一、我省妇幼保健工作取得的成效
妇幼保健工作关系着占人口三分之二的妇女儿童的健康，发展妇幼保健事业是提高人民生活水平和全民族身体素质的重要保障，是政府实现公共卫生服务均等化、构建和谐社会的一项重要工作。省委、省政府高度重视妇幼保健工作，在《中华人民共和国母婴保健法》、《中国妇女发展纲要》、《中国儿童发展纲要》（以下简称“一法两纲”）实施后，颁布了《广东省母婴保健条例》、《广东省妇女发展规划》、《广东省儿童发展规划》。近年来，我省妇幼保健工作以降低孕产妇和婴儿死亡率、提高人口出生素质为重点，努力提升妇女和儿童的健康水平，取得了显著成效。
（一）建立了五级妇幼保健网络，并逐渐完善。自上世纪八九十年代以来，我省逐步建立起以省、市、县（市、区）三级妇幼保健机构为主体，以农村乡镇卫生院和村保健员、城市社区卫生服务中心为基础，以综合医疗机构和相关科研教学机构为补充的省、市、县（市、区）、镇（社区）、村五级妇幼保健服务网络。各级妇幼保健机构为妇女儿童提供公共卫生服务和基本医疗服务，协助履行部分管理职能，并对各级各类医疗机构进行妇幼卫生技术指导和培训。镇、村卫生机构承担着妇女儿童保健相关服务以及妇幼卫生信息收集等基础工作。城市社区卫生服务机构为社区居民及流动人口提供基本的妇幼卫生服务。综合医疗机构的妇产科、儿科和大专院校等相关科研教学机构主要为妇女儿童健康服务提供技术支撑。目前，全省三级妇幼保健机构共有133间，卫生技术人员25050人，乡镇卫生机构妇幼保健相关人员25503人，社区妇幼保健兼职人员2607人，村级兼职妇幼人员15871人。
（二）从实际出发，探索保健与临床相结合的妇幼保健机构发展路径。作为公共卫生事业的妇幼保健工作，按国家规定，经费主要由财政拨给。但在上世纪八九十年代财政普遍困难的背景下，我省妇幼保健机构克服等、靠、要思想，发挥特长和特色，积极创新妇幼保健服务内涵，大力开展相关医疗服务，走出了一条保健与临床相结合的发展新路。通过开展医疗服务，妇幼保健机构增加了收入，在一定程度上弥补了因财政投入不足带来的基础设施薄弱、设备购置困难、人员经费和公共卫生经费短缺等问题，使妇幼保健院的公共卫生服务职能得以有效履行。而妇幼保健公共卫生服务的全面开展，又为临床医疗服务创造了有利条件，这就形成了保健与临床相辅相成、相互促进的良性发展。调研中，不少妇幼保健院领导对此高度评价，认为这是广东积极探索的成功经验。
（三）妇幼保健公共卫生服务取得了明显成效。我省妇幼保健体系开展了预防艾滋病母婴传播等一系列公共卫生妇幼项目，大力推广产科适宜技术，加强出生缺陷预防体系建设和信息管理，开展妇科疾病普查防治等妇幼安康工程项目。去年，已有48家医疗保健机构获得产前诊断、新生儿筛查技术服务资格，诊断异常胎儿6871例，筛查出51例苯丙酮尿症、526例甲状腺功能低下、2063例听力障碍等新生儿疾病，检出育龄妇女妇科疾病132万人次，大大减轻了出生缺陷给社会和家庭带来的负担，提高了妇女、儿童的健康水平。到去年，我省妇女平均预期寿命78.2岁，接近2010年78.6岁的规划目标；孕产妇死亡率和婴儿死亡率提前实现了2010年的规划目标，我省妇女儿童主要健康指标已达到中等发达国家水平。去年以来，我省以新医改为契机，实施了农村住院分娩补助、农村妇女“两癌（乳腺癌、宫颈癌）”检查试点、农村妇女孕前和孕早期补服叶酸项目，有力地推进公共卫生服务均等化。
二、我省妇幼保健工作存在的问题
（一）部分地区对妇幼保健工作的意义认识不足，妇幼保健的公共卫生属性未能得到充分体现。妇幼保健服务属于公共产品，在妇幼保健工作的组织保障、人才队伍、经费支持等方面，政府理应发挥主导作用。但一些地区对妇幼保健工作的重大意义重视不足，未能把妇女儿童的保健工作作为提高全民族素质、提高卫生服务水平的重要任务来抓，而仅仅将其作为一般的卫生任务。在实际工作中，往往未能把妇幼保健体系建设、人才培养等重要工作放到应有的位置，对妇幼保健工作指标完成情况以及妇幼保健工作存在的突出问题也较少进行认真研究分析，国家对妇幼保健工作的政策文件中一些重要的规定，如人员编制等，未能得到很好地落实。一些地方的卫生行政部门妇幼保健管理力量较弱，人员很少甚至没有专职人员，妇幼保健机构履行妇幼保健的公共卫生职能缺乏必要的组织保障，难以有效协调综合医院的妇产科、儿科参与妇幼保健业务。部分地方政府把妇幼保健院定位为专科医院进行管理，公共卫生职能明显削弱。
（二）财政的投入机制不够完善，一些重要的妇幼保健工作项目尚未广泛开展。基于妇幼保健的公共卫生属性，财政投入应该成为该项工作经费的主要来源。在财政比较困难的阶段，各地通过探索保健与临床相结合的路子，推动了妇幼保健机构事业的发展。在财政状况已有明显改善的现阶段，应加大财政投入，使妇幼保健工作回归社会公益的属性。目前，我省部分地区特别是欠发达地区财政投入不足的现象持续存在，不少地方的卫生事业经费虽然逐年提高，但其中的妇幼卫生经费比例却逐年下降，远远无法达到占卫生经费8～10%的妇女儿童发展规划目标，部分地区财政拨款往往连发退休人员的工资都不够。由于尚未建立稳定的妇幼保健投入机制，一些重要的项目不能实现服务群体的全覆盖。目前，全省仍有10个市没有开展产前诊断服务，揭阳、潮州、汕头、汕尾等市尚未开展新生儿疾病筛查服务，农村妇女“两癌”检查只是开展试点工作，经费明显缺乏，出生缺陷、传染病母婴传播、“两癌”防控等工作未能得到有效普及，住院分娩补助只面向农村妇女，尚未实现免费。而经济实力远不及我省的江西、四川、陕西等地都已经实现了农村孕产妇住院分娩免费。
（三）人员编制不落实，基层保健人员队伍亟待稳定，水平亟待提高。一是人员编制问题。目前，我省的市、县级妇幼保健机构保健人员平均数分别为39.16人、16.16人，比1986年国家规定的妇幼保健机构编制最低标准分别少21.84人、24.84人；临床人员平均数分别为304.47人、96.11人，比国家最低编制标准少65.63人、36.14人。基层卫生组织妇幼保健人员也很缺乏，平均每间乡镇卫生院才有4.5人从事妇幼保健工作，每个行政村有0.7名妇幼保健服务兼职人员，每间社区卫生服务机构有妇幼保健专兼职人员1.16人，每万名城市居民才配备0.43名公共卫生服务人员。作为妇幼保健服务体系的网底，社区承担着大量基本公共卫生服务，如孕产期保健、儿童保健、健康档案信息化管理、免疫接种、慢性病管理等，人员不到位意味着公共卫生职能难以建立长效机制。二是人才队伍问题。妇幼保健机构的医务人员与同级别综合医院相比，在学历构成、职称构成、人员收入等方面还有一定差距，导致人才流动性大，队伍不稳定。广州越秀区妇幼保健院仅去年就有18名妇幼保健人员流动，占到了四成。基层妇幼保健机构保健人员大多由临床医生兼职，人员老化、合格的保健人员缺乏、技术手段落后。三是职称评定和培训问题。高校取消了原有的妇幼保健专业，人才培养青黄不接。妇幼保健人员也没有独立的职称序列，只能走妇产科临床或公共卫生职称序列，这两种职称序列都不能完全适合妇幼保健机构保健与临床相结合的发展方向。
三、完善我省妇幼保健体系的对策建议
（一）提高对妇幼保健工作重要性的认识，建立稳定的财政投入机制。妇幼保健工作关系到千家万户的幸福，关系到人口素质的提高，是国民经济和社会发展的重要组成部分。各级政府要以新医改为契机，树立妇幼保健是政府主导型公共产品的理念，把实施妇幼公共卫生服务项目作为推进医改工作的重要抓手，按照《中华人民共和国母婴保健法》的要求，把妇幼保健工作纳入国民经济和社会发展规划，完善以政府为主导的妇幼保健事业投入机制。一是按照国家有关规定落实妇幼保健机构和基层妇幼卫生服务组织人员编制和项目、建设经费，这是政府最有力、最基本的投入支持。二是逐步提高基本公共卫生服务的拨款标准。落实省医改方案提出的要求，力争到2011年，欠发达地区人均基本公共卫生服务经费标准不低于20元，逐步提高省级财政对经济欠发达地区实施重大公共卫生项目妇幼专项的支持力度，建立稳定支持公共卫生项目落实的长效机制。三是社保等部门将婚前医学检查、产前筛查、产前诊断和新生儿疾病筛查、妇女病普查等妇幼保健服务项目中的预防性检查纳入城镇职工和城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、生育保险等各类医疗保障制度的支付范围中，以落实预防为主的卫生工作方针。调研中，很多医务人员认为，如果这些重要的保健预防性检查费用能够报销，将可以避免很多疾病的发生，从而大大减少医疗费用，是事半功倍之举。四是继续拓宽社会筹资渠道，提倡和鼓励企事业单位、社会团体和个人捐资、集资，建立基金，支持妇幼保健事业发展，同时积极争取国际合作与援助。
（二）坚持预防为主的方针，突出抓好新生儿出生缺陷的三级预防。通过婚检、孕检和新生儿筛查这三道关口预防出生缺陷，减少新生儿致残率，从而提高人口素质，减轻家庭和社会负担，这是妇幼保健工作服务于社会发展的重要内容。在这些环节加大投入，其社会产出将是不可估量的。以地中海贫血为例，如果在婚检时发现不宜结婚，或在孕检发现后终止妊娠，将可避免重症地中海贫血患儿的出生，而这类患儿的治疗费用十分高昂，且很少活到20岁以后。据初步估算，每例病人治疗费用等社会成本达300万元。新生儿中的甲状腺功能低下患儿，长大后多成为痴呆，而如果通过新生儿的筛查及早发现、及早干预，完全可以避免痴呆。为此，我们建议重点抓好这三关，使妇幼保健工作更好地服务于社会发展的大局。一是大力推进免费婚检。强制婚检取消后，广州等大城市婚检率一度跌到4%以下。近年来，通过财政补贴，珠三角一些城市婚检率明显回升。建议珠三角各市通过市一级财政补贴实现婚检免费，东西两翼和山区各市通过省、市财政共同补贴的形式逐步实现免费。二是大力加强孕检，重点抓好先天性心脏病和地中海贫血的孕期检查，发现问题，及时干预。三是高度重视新生儿疾病筛查。对甲状腺功能低下、苯丙酮尿症等代谢病和先天性听力缺陷等患儿，通过筛查，及时治疗，减少致残率。为此，建议省财政设立出生缺陷三级预防体系建设专项，用于支持建立和完善婚前保健、孕前保健、产前筛查和诊断、新生儿疾病筛查服务网络。两广地区是地中海贫血高发区，广西为推进地中海贫血防治计划，专门成立了领导小组及其办公室，每年拨款3000万元用于地中海贫血筛查和产前诊断，连续十年。这些做法可以借鉴。
（三）关注外来务工人员的妇幼保健，推进公共卫生服务均等化。外来务工人员作为一个数量庞大的社会群体，其妇幼保健水平直接影响到全省妇幼保健的整体水平。建议把流动人口孕产妇和儿童纳入本地妇女儿童医疗保障制度范围，使农民工孕产妇和儿童享有与户籍育龄妇女同等的生殖保健和计划生育服务。实施基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目时，要将流动人口纳入其中，探索建立以居住地为主的妇女儿童健康保障模式。要正确处理好外来务工人员妇幼保健与计划生育的关系。有些人因害怕落实计生政策而不敢到医院检查、分娩，有的到无牌无证诊所分娩，造成很大隐患。广州市妇幼保健机构对这类孕妇根据实际情况采取不同做法：对孕期不长的妇女，动员其执行计生政策；对超过28周的孕妇则安排分娩，同时报告计生部门。这些做法可以借鉴。
（四）完善五级妇幼保健网络，重点抓好县级妇幼保健机构和社区卫生服务机构建设。完善五级妇幼保健网络，很重要的一点就是要按照国家有关规定配备妇幼保健人员，以不低于每万人口配1名妇幼保健人员的标准定编定岗。要完善妇幼保健服务体系绩效评价体系，建立以信息为主要手段的联系与协调机制，健全政府主导、布局合理、功能健全、上下联动、任务落实、运行高效、管理规范、保健与临床相结合的妇幼保健服务体系。县级妇幼保健机构是省、市、县三级妇幼保健网络的“网底”，同时也是基层妇幼卫生网络的“龙头”，在五级妇幼保健体系中发挥着承上启下的作用，应重点抓好。当前急需解决的问题是落实县一级妇幼保健院的编制。现在，村一级有村卫生站的人员补助政策，镇一级卫生院也按万分之十的比例落实了人员编制，解决了最基本的资金来源问题。但县级妇幼保健院至今没有解决编制问题，主要精力都用在维持生存上，对基层的辐射带动力明显不足。因此，建议按有关规定研究解决这一问题。同时，要加强县级妇幼保健机构业务建设，通过对基层的技术指导、人员培训和健康宣教等各种有效形式，增强对基层卫生服务机构的辐射影响力。城市社区卫生服务机构，为辖区内的居民和流动人口提供妇幼保健服务，但限于编制问题，目前的社区妇幼保健人员都是兼职的，保健服务也局限于孕产妇围产保健和儿童计划免疫。面对新的形势和市民日益增长的保健需求，建议社区卫生服务机构建立防保组，落实配备专职妇幼专干，发挥信息收集和妇幼保健公共卫生服务的功能。社区卫生服务站也要根据条件配备专兼职妇幼保健工作人员，夯实城市妇幼保健工作的基础。
附：省政协专题调研组成员名单
顾问：
温兰子(女)省政协副主席
组长：
彭 炜(女)省政协科教卫体委员会副主任，省卫生厅副厅长、省中医药局局长
副组长：
杜重年 省政协副秘书长
李楚源 省政协科教卫体委员会副主任，广州医药集团有限公司总经理、广州白云山和黄中药有限公司总经理
官方明 省政协科教卫体委员会副主任
成员：
罗兴华 省政协常委，广州体育学院教授
王颀省 政协委员，省妇幼保健院副院长、主
王卫红(女)省政协委员，广东外语外贸大学市场与企业研究中心主任、教授
卢传坚(女)省政协委员，省中医院副院长、教授
刘 东 省政协委员，省第二人民医院器官移植科主任、主
刘启德 省政协委员，广州中医药大学设备处处长、研究员
余艳红(女)省政协委员，南方医科大学副校长、教授
沈靖南 省政协委员，中山大学附属第一医院骨外科副主任、骨肿瘤科主任、教授
林界伟 省政协委员，中山大学光华口腔医学院附属口腔医院副主
姚 桦(女)省政协委员，省心血管病研究所副所长、副主
涂瑶生 省政协委员，省第二中医院院长、省中医研究所所长、研究员
郭会平(女) 省政协委员，广州军区广州总医院第157临床部妇产科主任、主
黄元瑾(女) 省政协委员，省口腔医院番禺分院副主任、主
刘力强 省政协科教卫体委员会办公室主任
王远芳(女) 省妇女儿童工作委员会办公室主任
科教卫体委员会办公室
