关于我省文物保护开发利用的调研报告
1998年以来，省政协学习和文史资料委员会共组织了11个视察组对全省21个地级以上市的文物保护、开发和利用情况进行有计划、有重点的调研。现将六年来的视察（调研）情况综合报告如下。
我省文物保护开发利用的基本情况及主要做法
广东地域辽阔，历史悠久，名胜古迹甚多，是文物资源大省。随着我省经济的蓬勃发展和建设“文化大省”策略的推进，为文物保护提供了雄厚的物质基础和文化氛围。全省各地积极申报文物保护单位，进一步加强了对文物保护开发利用的力度。目前，全省共有国家级历史文化名城6座，省级历史文化名城16座；全国重点文物保护单位48处，省级文物保护单位268处，市、县级文物保护单位2000处；古文化遗址2000多处，古墓葬约1600多座，古建筑近4000座，近现代史迹和代表性建筑1200多处；各类博物馆、纪念馆、陈列馆170座，馆藏文物54万多件。由于各种原因，还有一大批待发掘的文物史迹，将通过申报为文物保护单位纳入法制管理，使其得到妥善保护。我省对文物保护开发利用的情况和具体做法是：
各级党委、政府大力宣传和贯彻《文物保护法》，加强
对文物工作的领导，努力提高广大干部群众的文物保护意识。2002年新修订的《中华人民共和国文物保护法》公布施行后，全省上下通过举办学习班、文物展览、广播、电视、报纸、出版文物专栏、发放文物保护法宣传资料等形式开展宣传和贯彻。各级党委、政府在大力贯彻执行《文物保护法》的同时，加强了对文物工作的领导，分工一位副市长主管文物工作。各级文化主管部门成立了文物管理委员会，建立了省、市、县、区、镇文物保护网络。广州市委、市政府通过大力宣传和贯彻《文物保护法》，把保护利用历史文物和历史文化名城资源的重要性提高到继承中华民族优秀文化遗产，弘扬爱国主义精神，建设文化大市，提高城市文化品位的高度来认识。在城市规划建设中，认真听取人大代表、政协委员、专家学者对文物保护的意见和建议，把文物保护利用和历史文化名城保护好，建设好，管理好作为“十五”期间的一项重要工作。《文物保护法》的贯彻实施，不仅提高了各级干部依法行政、依法管理文物的水平，也提高了人民群众对文物的认识和保护文物的自觉性。汕头市潮汕历史文化研究中心收集和整理近代以来出现的“侨批”，为研究潮汕地区近代华侨史提供了鲜活的史料。
二、各级党委、政府逐步把文物保护工作提到议事日程，努力做好“五纳入”和“四有”工作，加大投入力度，使文物保护日显其社会和经济效益。《文物保护法》规定，各级文物保护单位，分别由省、市、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。也称“四有”工作。
1997年国务院发布《关于加强和改善文物工作的通知》中要求，各地各部门要将文物保护纳入经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制，即“五纳入”工作。今年6月国家文物局、中央编办等7个单位又联合颁发了“关于进一步做好文物保护‘五纳入’的通知”，强调“五纳入”工作是国家建立保护文物新体制的核心，是发展先进文化的重要内容，也是国家保护文物，发展博物馆事业的基本措施。从调研情况看，不少市县党委、政府对“五纳入”和“四有”工作是重视的，切实把这两项工作落到实处。如广州市委、市政府从1997年起文物保护维修专项经费由原来每年300万元增加到800万元，并于“九五”期间，每年以10%的增幅递增，2001年已达到1171万元，2002年增至3500万元。据统计，“九五”期间用于名城保护和文物保护的各项经费就超过10亿元，其中南越国宫署遗址保护投入近5亿元。同时，全市219个市级以上文物保护单位中，103个单位做到“四有”，提高了广州一日游的文化品味。中山市政府1999年加大了对孙中山故居的保护开发利用力度，投入4000多万元建成了孙中山纪念馆、中山民俗博物馆、孙中山研究所等，使中山故居成为风景秀丽的文物景点，创造了一流的社会效益和经济效益。
在各级党委、政府加大了对文物保护资金投入力度的同时，民间资金（包括社会捐资、集资、个人投资等）为文物保护开发利用作出了重要贡献。湛江市南海西部石油公司出资兴建了南油地宫博物馆，湛江海洋大学创办了水生生物博物馆，丰富了博物馆的类型。珠海市文化局通过多渠道、多形式筹集资金248万元，修缮了清末古建筑北山杨氏大宗祠和南门菉猗堂。又与珠海经济特区梅溪旅游发展有限公司合作，由该公司投入近千万元，将梅溪牌坊一带建成集古建筑、园林、民俗、观光休闲为一体的文物旅游景点。茂名市1998年以来，用于文物维修经费3308.35万元，其中省拨款336.8万元，地方拨款2509.55万元，社会捐助462万元，由于民间资本的介入，使文物得到更有效的保护。
三、把文物保护开发利用与大力发展旅游业结合起来，充分发挥文物作为文化载体的重要作用。随着社会的发展进步，人民生活水平、文化水平的不断提高，出外旅游了解历史和地方风土人情成为人们的时尚追求。在这种形势下，不少市县党委、政府都清醒地认识到文物的保护开发利用与旅游业相结合，可以大力促进第三产业的发展，成为当地经济发展新的亮点，近年来，不少地方在经济建设和城建发展规划中对文物保护利用开发提出了各具特色的发展思路。如广州市委在“十五”计划建议中提出要“凸现广州历史文化名城风貌，加强历史人文景观和岭南传统建筑的保护和修缮”，“展现山水生态城市和历史文化名城、优秀旅游城市风貌”。近十多年来，市政府对主要文物景点如中山纪念堂、陈家祠、黄埔军校旧址、孙中山大元帅府旧址、南越王墓等进行了回收、维护、利用和开发，取得非常显著的经济效益。佛山市政府于1999年确定祖庙民居群为佛山市历史街区，如今又提出发展文化产业，以文博为龙头，“以事业主导产业、以产业促进事业”的发展模式，要使佛山成为广东省内规模最大、具有强大吸引力和竞争力的文化旅游产业基地。珠海市政府制定了《珠海市“十五”期间文物景点的保护与开发利用计划》，要求在保护好文物和自然环境风貌的基础上，从长远利益和可持续发展的高度出发，科学、合理、适度开发利用文物资源，对具备开发利用的，集中财力物力进行开发，成熟一个，开发一个，收益一个。近年来，珠海市有计划、有步骤、有重点开发了一批文物景点，取得了明显的社会和经济效益。汕头市近年来加大对文物维修工作的投入力度，如对省级文物保护单位崎碌炮台，已建成石炮台公园，国民革命军东征军总指挥部、政治部旧址，已创办成汕头市第一个革命专题馆——东征革命史馆，被定为省级爱国主义教育基地。
四、摸清家底，努力提高文物管理队伍整体素质。做好文物普查工作，摸清自己的文物家底，是做好文物保护工作的前提，近年来大多市县文化局、文物管理部门普遍对当地文物进行普查，搞清文物现状，对现存文物分类，建立管理档案，为文物的保护开发利用奠定基础。
与此同时，文物部门还因地制宜加强文物安全防范能力。逐年加大对安全防范设施的资金投入，不断完善文物保护单位内部的防火、防盗、报警、通讯等技术防范措施，做到技防、物防、人防三者有机结合，杜绝事故隐患。
不少文物部门加强与公安、海关、工商等部门联系与合作，严厉打击文物走私活动，加强对文物市场的管理和监控，回收珍贵文物等，使流散在社会的珍贵文物收归国家手中。
不少文化、文物管理部门注重加强对文物管理队伍建设，对现有队伍加强专业培训，组织学术交流，不断提高队伍的专业水平和素质，同时及时引进急需的高级专门人才，调整优化专业结构，高起点吸收高校对口专业毕业生，确保文物事业后继有人。
我省文物保护工作存在的主要问题
调研组在视察过程中，既看到了各地文物保护开发利用工作取得了可喜成绩，也看到几十年积累下来亟待解决的问题。主要表现在以下几个方面：
一、仍有部分地方党委、政府对文物保护工作的重要性认识不足，对落实《文物保护法》只停留在口头上，重视经济利益，轻视文物保护，基本建设破坏文物的现象仍相当严重。《文物保护法》明确规定，文物保护单位的保护措施要纳入城乡建设规划，还同时规定了经济建设涉及文物保护单位时的审批程序。但是在实践中以权代法、以言代法的行为屡有发生。例如，1906年兴建的当时全国最长的民办铁路始发站、台山县级文物保护单位新宁铁路总站旧址和省级文物保护单位徐闻县贵生书院门前古道，在未经文物主管部门批准的情况下被擅自拆除。在基本建设中，一些建设单位没有配合文物部门进行考古调查、勘探、发掘工作，使许多有价值的古遗址、古墓葬被毁坏、被湮没；一些建设单位，未经批准在文物保护单位保护范围和建设控制地带内乱建乱搭；旧城改造过程中，不少历史文化街区、古村落被毁。据不完全统计，二十多年来，我省有30处文物保护单位被完全毁坏，数百处古遗址、 古墓葬、近现代重要史迹及代表性建筑已消失。
二、政府监管力度不够，人员不足、机构不健全。《文物保护法》第八条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。省文化厅文物处承担着全省文物保护、文物修缮、考古发掘、流散文物征集管理、文物监管物品拍卖、文物打私、文物对外交流、文物市场管理、博物馆建设等工作，负责审批、审核、核准、备案等30多事项，负责文物执法事项20多项，却只有5个编制。全省有9个地级市文化局没有设立文物科，许多市的文物工作由文化局的市场科、艺术科或社文科承担，实际工作中无法有效完成文物管理任务。此外，由于我省没有文物执法队伍，新修订的《文物保护法》赋予文物行政管理部门的20多项行政执法权无法落实，文物走私等违法事件没能及时纠正和有效查处。调研组在视察过程中看到，政府对宗教寺庙建设、修缮以及文物使用缺乏有效的监管，在文物保护范围内随意扩建、违反文物修缮“不改变文物原状”原则而破坏文物的现象比较普遍；有的地方在开发利用文物时忽视对文物的保护维修，造成文物的损坏；有的利用文物搞封建迷信活动等。
不少地方文物保护的“五纳入”和“四有”工作得不到
落实，文物保护经费严重不足，以致文物保护的基础性工作步履维艰。《文物保护法》第十条规定，县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算，国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增长。然而，我省文物保护经费长期处于低水平状态，2003年之前，省政府文物保护专项经费每年只有200万元，远比不上一些兄弟省（如河北省600万元、四川省500万元、山东省500万元、河南省700万元），与经济大省极不相称。今年省财政虽然将全省文物保护维修经费从去年的200万元提高到1000万元，今后是否以此为基数尚不清楚；用于支持全省博物馆保护文物经费只有50多万元；至于流散文物抢救征集、文物保护科研活动、抢救性考古发掘活动、打击文物走私、博物馆安全防范设备配置等项目均没有专项经费。按省级财政2002年总收入383.17亿元计算，所占比例实在太低。由于省的文物专项经费太少，加上不少地方党委政府根本就没有做到“五纳入”，使全省文物维修专项经费存在巨大缺口，大批濒危的国家级、省级重点文物无法维护，不少市县、特别是山区市县，没有固定的文物抢修经费，重要的濒危文物保护单位得不到及时抢修，古遗址、古墓葬得不到有效保护和挖掘；三馆（博物馆、纪念馆、陈列馆）建设滞后，全省近170座博物馆、纪念馆大部分没有符合实际需要的安全防范设施；全国重点文物保护单位佛山祖庙、东华里历史街区同样存在严重的安全隐患。相当部分山区博物馆甚至连基本人头费都不能保证， “四有”工作更得不到落实。调研组在视察汕头潮阳区文光塔时，没有看到应按规定作出的标志说明，这种情况在全省文物保护单位中还是比较普遍的。茂名市提供的资料显示，高州市文物保护单位未完成“四有”工作占67%；信宜市未完成“四有”工作占86%；电白县未完成占三分之一。
四、全省文博队伍人才严重短缺，整体素质有待提高。我省现有文博人员2354人，其中高级职称66人，占2.8%（全国平均数是5.35%）；中级职称232人，占9.86%（全国是15.77%）。两项均低于全国平均水平。阳江市博物馆人员共35人，中级以上职称空白；湛江市县级博物馆原有的中级人员均已退休，在职中、高级职称人员一位也没有，技术人才出现断层。我省在文物科研、文物修缮管理、博物馆陈列设计方面的人才尤为缺乏，在一定程度上削弱了文物保护工作力度，文物资源难以进行有效开发利用，文物的价值得不到应有体现，影响了文博事业的发展。
关于搞好我省文物保护工作的意见和建议
中共广东省委九届二次全会作出了建设文化大省的重大决策，张德江书记指出，当代人类社会的发展不仅是经济的发展，而且越来越重视文化的发展，文化发展已成为社会进步的重要指标。广东历史文化源远流长，底蕴深厚。但也要清醒看到，广东文化建设总体上与广东经济社会发展的地位和要求不相适应，与人民群众日益增长的文化需求不相适应，文化对经济社会发展的巨大推动作用远没有发挥出来。对此，调研组感同身受。文物作为文化遗产的一个重要组成部分，作为历史的见证，蕴含着丰富的文化内涵，是宝贵的不可再生资源，文物保护是文化建设重要的基础性工作。根据党中央、国务院“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的文物工作方针，结合我省的具体实际，建议如下：
一、进一步加大对《文物保护法》的宣传力度，把文物保护开发利用工作与建设先进文化、建设文化大省的目标统一起来，提高我省各级领导干部和广大群众对文物保护重要性的认识，全面贯彻落实《文物保护法》。首先各级党委、政府领导要以十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，结合省委加快文化大省建设的部署来学习和运用文物保护法，来提高广大干部群众对文物保护重要性的认识，加强保护文物的自觉性。文物保护不只是文化部门的事，还涉及规划、建设、工商、公安、海关等国家机关，只有加强部门之间的合作与分工，才能将依法管理文物落到实处；只有各级政府、各级部门的领导干部以及群众都知法、懂法、守法，依法办事，才能将文物保护开发利用纳入法治的轨道，扭转目前文物工作中有法不依、执法不严、违法不究的局面，使文物保护开发利用工作走上健康发展的道路；二是要利用知识竞赛、文艺晚会、图画讲解、咨询活动等形式，通过报刊、电台、电视台的宣传，让广大干部群众，尤其是领导干部了解文物法，遵守文物法，执行文物法，增强全社会的文物保护意识;三是针对基本建设破坏文物的情况，建议制订《广东省文物保护重大事故责任追究制度》。
二、建议省委、省政府加大对文物保护“五纳入”、“四有”工作的力度，从明年起，大幅度增加文物保护各项经费，督促各市、县（市）、区认真落实“五纳入”、和“四有”工作的政策和措施。就我省目前的状况来说，由于各级政府长期投入极少，文物保护的基础性工作欠账太多，当务之急是增加财政预算，加大投入力度。建议省财政从明年起用于文物保护维修经费在现有专项资金的基础上大幅增加，并按七部委“通知”精神，尽力做到每年随财政收入的增长有所增加；并建议考虑增设文物征集、文物科研、抢救性考古发掘等专项经费，使各项工作能顺利进行。市县各级政府亦应按七部委“通知”要求每年安排一定的专项资金。对已定为国家级、省级、市级和县、区级的文物保护单位的“四有”工作建议文化厅下文限期完成；对初申报的文物保护单位应按规定完成“四有”工作的基础上才进行审批。经济欠发达地区和贫困山区如在实施“四有”工作中确有困难，省财政可否考虑给予适当的补助。为了更好地做好文物的保护开发利用工作，在加大政府投入的同时，注意引导民间资本（包括外资、独资、集资、捐资等多种形式）进入文物保护开发市场。建议省政府或省人大及早制订民间资本投资文物市场的法律法规，规范其行为。建议省政府在明年下半年对“五纳入”的落实情况和文物“四有”工作进展情况进行监督检查。
三、健全文物管理机构，增加人员编制，加强政府的监管执
法力度。目前，全国只有广东、广西、海南、贵州等少数省份没有设立文物局。机构改革以来，文物行政人员编制压缩，一些地方机构不健全，惠州、江门、汕尾、阳江、茂名、清远、云浮等市没有文物科，许多县、区没有专职干部，这种状况难以适应新形势下文物保护工作的需要，应采取措施，予以改变。省市应根据文物保护工作任务的轻重相应设立文物管理机构（或一套机构两块牌子），县级文化部门相应设立专职文物干部（或兼职文物干部）。
新修订的《文物保护法》赋予文物行政部门20多项行政执法权，没有一支强有力的执法队伍，依法行政就是一句空话。建议设立文物执法队伍，加强文物监管执法力度，在现有文化稽查队伍的基础上适当增加编制，专门负责文物执法工作。
由于文物的使用单位很多，过度开发利用而导致文物严重损坏的现象时有发生。对此各级政府应站在历史的高度，从建设文化大省、大市、大县出发，彻底从思想上转变观念，创新文化体制，克服过去“左”的思想影响，与时俱进，建立与社会主义市场经济相适应的文物管理新体制，加强领导，落实文物保护职责，理顺工作关系，通过签订保护开发利用合同等方式，建立健全各项规章制度。各级文物行政部门始终要负起监管的责任，强化行业管理职能，维护文物管理秩序，建立起国家保护为主，动员全社会共同参与的文物保护机制。
四、加强文博专业人才队伍建设，努力提高我省文博工作者整体素质。面对文博高精尖专业人才奇缺，整体素质不高的现状，要稳定现有队伍，提高文博工作者的社会地位，改善其经济待遇和生活条件，营造有利于人才脱颖而出的良好环境，适当增加市、县文博单位编制。建议省文化厅采取多种形式提高市、县文博队伍的专业水平，定期组织各市、县、区业务骨干到省里进修；近期组织一些刚退休的专家、学者，到各市对在职文博人员进行业务培训和指导，以解燃眉之急。文物的考古挖掘、科研工作应走与高等院校有关院系相结合的路子，以便充分利用社会资源，提高效率，达到相赢的效益。各地应重点引进高素质的文物保护和文博各部类专家、学者，推动文博事业的研究和发展上一个新水平，为文物事业的可持续发展造就一支高素质文博队伍。
五、大力加强文物保护的基础性工作。广东文物资源很多具有开发利用价值。由于长期以来没有固定的文物抢修经费，全省濒危文物的数量很多，保护和抢救的任务非常繁重，工作还得从基础抓起。一是要进一步推进“三馆”建设，首先要建好博物馆，实现一市一县一馆的目标。省政府应拨专项经费支持贫困市县建设。二是做好博物馆馆藏文物的清仓、登记、建档工作，以及博物馆安全达标工作。三是各地应开展文物资源的摸底普查工作，并在此基础上对本地文物资源进行分类，区分保护类、利用类、开发类，制定本地短、中、长期文物保护开发规划。建议省文化厅在近年督促完成这几项工作，为文物资源开发利用打好坚实基础。
六、走文物保护开发利用与发展旅游业相结合的路子，进一
步提高文物开发利用水平。张德江书记今年在省政协常委会上指出，“文化也是生产力”。我们认为，文物也是生产力。从不少市县文物开发利用的工作经验表明，合理开发利用本地文物资源，以文养文，有利于促进文物的有效保护，也有利促进本地经济的发展，不少当地文物景点已成为当地经济的主要财政来源。为此建议：一是各级政府制定整体文物保护开发利用的规划，确定点线面的重点开发序列，制定有利于文物古迹旅游资源开发的优惠政策，鼓励各种渠道的资金投入和灵活多样的经营方式，鼓励支持发展私人博物馆事业，为促进多元化的文博市场的发展创造条件。同时结合城市建设修筑道路，美化环境。二是集中投资，做强做大，树立精品，推广品牌，提高文化品位。文物古迹有“多、小、散”的特点，在开发利用上不宜“遍地开花”，广东省应重点开发建设近现代史的一批知名度大、历史价值高的文物景点，抓住广东文化特点和地域特色优势，打造拳头产品。三是深挖内涵，加强高科技运用，丰富表现手法，提高文物展示档次。调研组在视察时看到，一些文物展览形式刻板，缺乏吸引力。如果以灵活多样的讲解配合高科技演示运用，采用一些声、光、电、仿真技术，动静结合，可以增加游览的观赏性、趣味性、知识性和可参与性。四是树立市场意识，引入企业管理经营机制。根据自身特点，扬长避短，突出优势，制定经营策略和发展计划，细分客源市场，针对不同对象，实施不同的营销策略，并提供热情友好、规范优质的服务，使古老的文物在市场经济中焕发出新的生命力，为广东文化大省建设发挥积极的、独特的作用。
（文史委
