大会发言材料（62）
刘启德委员
（代表农工党广东省委员会）的发言
——关于推进珠三角地区集体工业用地再开发的建议
上世纪80年代开始，“村村点火、户户冒烟”的工业发展模式为珠三角地区带来了巨额财富，村集体工业成为珠三角实现经济腾飞的主要动力，由此诞生了遍布各个镇街的村集体工业小区（园）。但是，30多年来，珠三角的工业化与城镇化交替演进，伴随经济要素和人口的高度聚集，土地资源越来越稀缺，城市逐渐拥挤。低效集体工业用地的大量存在，使城市形态表现得更为碎片化，用地结构也更为混乱。低效率的村集体工业小区发展模式难以适应发展需求，推进其再开发的改造和转型升级工作成为必然趋势和现实需求。
一、珠三角地区集体工业用地存在的问题
（一）家底不清，低效用地再开发工作难以开展。目前，珠三角村级传统工业园区数量众多,几乎每一个村镇都有自己数量不一的工业园区,布局非常分散。如中山市古镇的4000多家生产企业主要散布在20多个自然村中,可以说村村有工业小区。
但是，由于长期以来忽视对村集体工业小区发展情况的数据统计和管理，主管部门对村集体工业小区现状存在家底不清的情况，导致相应政策制定出台针对性不强。
（二）产业布局混乱，环境污染严重，群众意见大。由于发展超前于规划，产业用地布局主要沿交通运输网络延伸，工业、城镇、农业和农村居住的用地斑块破碎、混杂，导致城市、城镇、村庄很难分清，“村村像城镇，镇镇像农村”。与此同时，村级工业园的无序发展，环境问题也日益凸显：低矮的厂房、冒烟的烟囱、油迹斑斑的外墙，延伸至河涌的排水管正滴着污水等。随着人民群众生活水平的提高，生态环保观念的日益形成，人民群众对低水平集体工业小区发展带来的环境污染问题诟病甚多。
（三）土地开发强度大，产业层次低端，土地利用效率低下。按照国际惯例，一个地区国土开发强度达到30%已经是饱和线，而在佛山南海，这一数值已经超过50%，部分镇街甚至超过70%。依赖于廉价的土地和劳动力及当地档次低的生产服务是珠三角许多地方经济发展的显著特点。如佛山市南海区共有村级工业园590多个，园区用地占南海工业用地的80%，产出却只占南海工业总产值的20%。此类案例不在少数。这些村集体工业用地，占用了大量的土地资源，却对当地经济发展贡献较少。
（四）缺乏社会关注，政策引导不足。长期以来，我们在经济社会发展过程中形成了“重增量、轻存量”的观念，体现在城镇化发展过程中，一方面是城镇快速扩展而占用大量农地，土地开发强度过高，以牺牲农地为代价的城镇化模式难以为继；另一方面是对村镇存量建设用地关注不足，导致对低效集体工业小区用地在开发工作中尚未形成一些理论共识来指导实际工作。此外，目前三旧改造政策不稳定，珠三角各城市相关规划、建设部门对村集体工业小区申报方案缺乏审批依据，工业小区改造缺乏确切的法律保障。
（五）历史遗留问题多，利益协调和完善用地手续工作量大。以“出租经济”为主要特征的集体工业小区发展，其主体复杂多元、利益关系协调困难；同时，由于早期村集体工业小区发展中各种用地手续办理不规范，存在大量的用地手续不全和土地权属不清的情况，主观上造成大量的违法用地和违法建设存在，为村集体工业用地再开发带来诸多困难。
二、推进珠三角地区集体工业用地再开发的建议
为更好地适应新的形势，利用新政策、新技术做好珠三角地区集体工业小区的改造实施工作，进而推进我省城镇低效用地再开发工作，提出如下建议：
（一）利用先进技术，迅速摸清“家底”。由“十二五”国家科技支撑项目具体承担单位广东省土地开发储备局牵头，利用课题形成的调查评价技术，迅速摸清珠三角地区集体工业小区现状，识别产业类型（淘汰、保留或升级），通过标图建库方式摸清家底，为下一步出台省级层面实施细则提供依据。
（二）编制专项规划，统领再开发技术工作。省国土资源部门在摸清家底的基础上，依据国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》精神，研究制定实施细则，并组织有关单位编制低效集体工业用地再开发专项规划，明确改造范围、改造方式、改造标准等事项，充分发挥专项规划的统领作用。
（三）试点先行，做好实施后评估工作。鉴于广州市白云区、佛山市南海区、顺德区等三个地区是“十二五”项目选取的示范基地，而且项目技术在示范区内得到了应用与验证。因此，建议在全省范围内铺开前，先在广州市白云区、佛山市南海区、顺德区等三个示范区内予以试点先行，确保实施细则的科学性和可行性。同时，在实施细则实施一段时间后，及时做好实施后评估工作，发现问题，总结经验，提高公共政策绩效。
（发言者系农工党广东省委员会专职副主委，农工党）
