“加强县级医疗机构人才队伍和能力建设”专题调研报告
省政协调研组
根据省政协党组2015年工作要点安排，以姚志彬副主席为顾问，科教卫体委员会副主任彭炜为组长，科教卫体委员会部分委员组成的调研组，于6月至8月间开展了“加强县级医疗机构人才队伍和能力建设”专题调研。调研组在听取省财政厅、人社厅、卫计委等部门情况介绍并座谈交流后，分赴云浮、江门等市调研，深入郁南县人民医院、罗定市人民医院、鹤山市人民医院、开平市中医院、阳东区人民医院等县级医院实地考察。期间，召开了6场座谈会，听取所到市有关部门情况介绍，并与医院负责人、医务人员代表进行交流。同时，邀请韶关、河源、肇庆、潮州市政协协助书面调研。现将有关情况报告如下：
一、我省县级医疗机构建设基本情况
目前，全省县级医院共367家，其中公立医院279家，民营医院88家，服务县域人口超过4000万。2014年，全省县级医院门急诊人次4817.2万，出院人次260.9万，分别占全省医院总人次的12.4%、22.1%。在各方共同努力下，全省县级公立医院改革取得初步成效。
（一）加大政府投入力度，县级医疗机构基础设施不断改善。2014年，全省各级财政共投入777.55亿元用于医疗卫生支出，比2008年的201.15亿元增加了近3倍。2009年以来，投入32.1亿元用于县级医疗机构建设，其中中央补助9亿元，省级2亿元，市县配套21.1亿元；投入县级综合改革试点补助及妇幼建设项目4.01亿元，其中中央财政1.92亿元、省财政2.10亿元，有效改善了县级医院基础设施条件。
（二）加强人才培养和专科建设，县级医疗机构服务能力不断提高。全面启动住院医师规范化培训，已组织认定住院医师规培基地40家，专业基地741个，覆盖34个专业和全省各类医院；经过近年的培训，目前全省共有全科医生1.44万人，每万人拥有全科医生数为1.35人。各地县级医院加强了特色、重点专科建设。如云浮市已有27个特色（重点）专科，其中包括国家级4个、省级10个。
（三）建立对口帮扶体系，强化区域协同发展。制定了《关于进一步开展对口支援县人民医院工作的实施方案》，加快构建珠三角6市对口支援粤东西北8市、41家城市三级公立医院对口支援58家县人民医院的帮扶体系，明确帮扶关系和目标，通过统筹整合全省优质医疗卫生资源，着力加强县人民医院人才、技术、专科的综合能力建设，提升县人民医院医疗服务水平。
二、我省县级医疗机构人才队伍和能力建设存在的主要问题及原因分析
（一）人才队伍总量不足、素质偏低、能力较弱、结构不合理，难以满足卫生服务需求。全省95%的县每千人口卫生技术人员数量低于全省平均水平（5.22人/千人），最低的县仅为1.69人/千人。每千人口医师数、注册护士数（1.33、1.13）均低于全省平均数（1.99、2.05）。全省县级医院高级职称卫生技术人员共4461人，不到全省的10%。县级医院执业（助理）医师本科及以上学历约占医师总数的49%，大专及以下学历比例为51%，注册护士中专及以下学历约占总数的72%。病理、影像、麻醉、儿科等方面的专业人才紧缺。据2014年对58家县人民医院诊治病种的调查情况，心脏大血管外科、口腔科能够诊治的常见病和疑难病种少于调查病种的50%，有超过50%的县级人民医院不能诊治13个专科的46个病种、不能开展27个专科的158项关键诊疗技术。2014年下半年，全省58个县（市）平均县域内住院率为80.2%，未达到90%的医改指标，有13个县（市）还在70%以下，最低的仅43.2%。县级医院直接服务全省37.5%的人口，但目前的医疗服务资源还远远不能满足需求。据广州社情民意研究中心开展的“广东农村村民对医疗服务的评价”民调（以下简称民调）结果显示：对“看病效果”评价满意者有33%，较2012年减少12个百分点，评价不满意者有18%；28%的人对“医生水平”评价“满意”和“比较满意”，较2012年减少13个百分点，评价“一般”的人有45%，评价“不满意”和“不太满意”的人有17%。
（二）“引不进，留不住”，人才队伍断层和流失问题突出。中国医院协会2013年5月至2014年2月开展的县医院人才流动（流失）情况调查表明，“人才荒”已经成为制约县医院服务能力提升的瓶颈。我们这次调研涉及的市、县及医院也普遍反映：由于受工作条件、福利待遇、发展前景、医院编制、人事制度、经费政策等多重因素影响，县级医疗机构不仅难以引进人才，即使进来了也留不住，甚至还出现现有人才流失的问题，非常令人担忧。究其原因：对基层医务人员来讲，主要是薪酬待遇低、发展前景受限。由于区域差别造成了收入待遇落差，县级公立医院难以吸引人才、留住人才。如开平市中医院医务人员人均年收入约7.2万元，鹤山市妇幼保健院医务人员人均年收入约5.8万元，普遍低于珠三角地区同行收入。而大医院对人才的“虹吸现象”不仅导致高校大学生不愿到县级医院就业，还造成县级医院中一些中青年医务人员离职流失。难以落编、执业环境差、工作强度大也是难以吸引保留人才的重要原因。2013年至今，云浮市郁南县共引进16名全日制医学类毕业生，期间就有8名全日制医学类医护人员先后流失。开平市中心医院每年有30多名护理人才流失。“三分治疗，七分护理”，护理人员的大量流失使本来就紧缺的县级医疗人才队伍雪上加霜。从县级医院分析，主要原因是运营经费不足、缺乏用人自主权。由于县级财力有限，在对县级公立医院的基建、大型设备购置投入方面财政有困难，加上历史债务沉重，融资渠道有限，医保费用实行后付制等因素，造成医院资金短缺，运转困难，能给医务人员的工资待遇普遍偏低。有的医院为了保证正常运转，降低用人成本，只能大量使用临聘人员，加剧了人才队伍的不稳定。同时，医院属于事业单位，引进人才须通过卫生和人事部门组织公开招考，医院没有自主权，不能及时引进合适的专业人才。此外，还存在有的医院编制不够用，有的医院却“空编”的现象。
（三）部分市县落实公立医院改革政策不到位，影响综合能力的提升。县级人民政府是举办县级公立医院的主体，承担主要筹资责任，负责落实县级公立医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务支出。但是很多县级财政特别是欠发达地区财政是“吃饭财政”，难以落实相关责任。全省参与县级公立医院试点的78家医院取消药品加成后，尽管全部省级财政补偿已拨付到位，但仍有近四成的医院未得到市、县级财政专项补偿。因各地财力不同，有的给公立医院的补助不到医院总收入的1%。此外，还未启动县级公立医院历史债务化解工作，78家改革试点的医院中资产负债率最高达179%，资产负债率超过50%的医院占比达到41%。
三、加强我省县级医疗机构人才队伍和能力建设的对策建议
要提升县级医院的综合服务能力，力争县域内就诊率达到90%，实现大病不出县的目标，提升诊疗服务能力是关键，除了好的硬件基础，根本的软件—人才队伍是不可或缺的重要因素。为此，建议进一步深化医改，加强县级医疗机构的人才队伍建设，进而提升综合服务能力。
（一）努力营造良好环境，“吸引”高素质人才服务县级医疗。
到2020年，实现人人享有基本医疗卫生服务，是新医改的目标，也是党中央对人民群众的郑重承诺。服务居民总数70%以上人口的县级医院，其能力建设直接关系到能否实现这一目标。市、县领导要以维护社会和谐稳定，提高社会治理水平的政治责任感，以振兴粤东西北战略的眼光，高度重视县级医疗机构人才队伍和能力建设。在县级公立医院改革中，应突出政府主导，体现公益性，市县政府要严格落实对县级公立医院符合规定的基本建设、政策性亏损、承担公共卫生任务、紧急救治等政府投入政策。组织相关部门严厉打击“医闹”行为，维护医院正常秩序，完善第三方调解机制，引入风险分担机制；大力宣传医德高尚、医术精湛的先进典型，引导舆论和公众尊重医学科学、尊重医务工作者，努力营造良好行医环境。
为“吸引”高素质人才服务县级医疗，建议省里尽快设立县级医院综合能力建设专项经费。一是用于县级医院影像、检验、手术、病理、重症监护、应急救助等医疗服务所需关键设备配备，为高素质医务人才在县级医院开展工作提供硬件平台；二是用于县级及以下医疗机构技术骨干特岗补助，对县级医院专科带头人、规培合格住院医师和乡镇卫生院全科医生特岗补助（如在原单位待遇基础上，分别给予30万/年、10万/年、10万/年的特岗补助），吸引优秀人才服务基层医疗；三是用于县级医院业务骨干的轮训，由省卫计委有计划地组织安排县级公立医院业务骨干到三级医院进行业务轮训，提高专业技术水平；从而吸引更多优秀卫生技术人才服务基层；四是用于信息化建设，实施“信息惠民工程”，推进以医院管理和电子病历为核心的医院信息系统建设，使县级医院与对口支援的城市三级医院联通，开展远程会诊、病理诊断、影像诊断、重症监护、继续教育等工作，帮助县级医务人员提升专业技术，及时解决技术难题，逐步实现医院基本业务信息系统的数据交换和共享。
（二）坚决落实改革政策，“留住”县级医疗优秀人才。市、县党委、政府要认真贯彻落实国家《关于推进县级公立医院综合改革的意见》（国卫体改发［2014］12号）和《广东省人民政府办公厅关于印发广东省县级公立医院综合改革试点实施意见的通知》（粤府办［2012］110号），不折不扣地落实相关改革政策，切实加强民生建设。一是畅通县级医院用人通道。建议省人社厅加强对基层人社部门的业务指导，按照“两放开”（放开人事权和分配权）、“一打破”（打破编制限制）、“一搞活”（搞活绩效考核）的人事管理模式，督促各地落实人才引进政策，由医院根据有关规定和核定的人员总量自主招聘，确保医院引进合适的紧缺专业人才，使医院真正拥有用人自主权。二是实行医保预拨制。阳江市社保局每年1月31日前，按各定点医疗机构上年度基本医疗保险基金统筹支付总费用（不含普通门诊）的10%预拨给各定点医疗机构，每年12月31日前，各定点医疗机构将预拨费用返还基金账户，对年度考核不合格的定点医疗机构取消下一年度的预拨费用资格。建议借鉴阳江做法，各市医疗保险经办机构按医院上年度医保费用总额的50%以上，预拨给医院，以缓解其资金运行压力。三是进一步提高诊疗费、护理费、手术费等医疗服务价格，体现医疗服务合理成本和医务人员技术劳务价值。调整后的医疗技术服务收费按规定纳入医保支付范围。四是科学合理核定县级公立医院绩效工资总量。紧密结合当地实际情况核定绩效工资总量，不搞一刀切，允许工资总额适量突破，体现“效率优先、兼顾公平”原则。确定事业单位发展基金、工资性支出、福利性支出三者的合理比例水平，绩效工资水平应与事业发展基金水平同步调整。五是适度提高县级公立医院奖励性绩效工资比例。根据《广东省其他事业单位绩效工资实施意见》的规定，人员经费主要由单位筹集的公益二、三类事业单位，基础性部分与奖励性部分的比例可适度放宽。县级公立医院可结合实际，适当加大奖励性部分的比例。六是充分发挥奖励性绩效工资的激励导向作用。奖励性绩效工资应该按照量化考核、按劳取酬、效率优先、兼顾公平的原则分配，重点向临床和公共卫生一线、业务骨干、关键岗位和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，避免“大锅饭”、“平均主义”，充分体现“多劳多得、优绩优酬”。
（三）锐意创新培训模式，“培训”县级医疗自身人才。一是培训县级医院临床重点专科团队。每县重点扶持、培训、建设3至5个专科，3年内安排县级医院业务骨干到三级医院轮训，也可以团队进修的方式学习，如一个手术团队集体学习一种疾病的手术技能，培训结束后即可开展这项手术，提升常见病、多发病相关专业的医疗服务能力，使县域内常见病多发病及部分急危重症和疑难杂症，能够在县医院得到规范化诊治。二是加大面向县级医院的内、外、妇、儿科住院医师规范化培训，支持有条件的县级医院成为培训协同医院，由规培基地统筹安排规培人员在基地和用人单位之间轮训，实现自身“造血”，同时缓解规培期间县级医院用人紧张问题。三是开展定向培养，与有当地户籍的优秀高中毕业生及医学在校大学生签订协议，免学费并补助就读医学院校，毕业经培训获得就业资格后，须服务当地一定年限，在晋升、待遇方面可给予一定的政策倾斜。
附件：
调研组名单
顾问
姚志彬 省政协副主席
组长
彭炜（女）省政协委员，省政协科教卫体委员会副主任，省卫计委副主任
副组长
徐志伟 省政协常委，广州中医药大学正校级干部（原校长）
肖航夫 省政协委员，省政协科教卫体委员会专职副主任
成员
胡学强 省政协常委，中山大学附属第三医院神经病学科教授、主任医师
马文军 省政协委员，省公共卫生研究院副院长
邓永高 省政协委员，云浮人民医院院长
吴艳华（女）省政协委员，广州中医药大学《中药新药与临床药理》编辑部主任、常务副主编
李素荷（女）省政协委员，广州中医药大学针灸康复临床医学院院长，教授
汪华侨 省政协委员，中山大学研究生院培养处副处长、中山医学院教授
沈靖南 省政协委员，中山大学附属第一医院骨肿瘤科主任
姚桦（女）省政协委员，省人民医院心血管病研究所副所长
唐冬生 省政协委员，佛山市政协副主席、民革佛山市委主委、佛山科技学院医学院院长
黄元瑾（女）省政协委员，省口腔医院院长助理兼番禺分院主任
曾骏文 省政协委员，中山大学中山眼科中心副主任
张 焜 省政协特聘委员，五邑大学党委书记
李道帆（女）省政协特聘委员，中山市人民医院综合科主任、主任医师，中山市老年医学研究所所长
林祖才 省卫计委科教处副处长
户治国 省政协科教卫体委员会办公室副调研员
黄明霞（女）省政协科教卫体委员会办公室主任科员
（科教卫体委员会办公室）
